I SA/Sz 695/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] maja 2021 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...] [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej "Kierownik ARiMR") z [...] r. nr [...] o odmowie dopuszczenia M. S. do udziału w charakterze strony w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021, podjętym z wniosku A. K.-S.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 2 w zw. z art. 144, art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej "k.p.a."). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z [...] r. M. S. wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony we wszystkich postępowaniach administracyjnych za lata 2018 - 2020 z wniosku A. K.-S.. Dnia [...] roku Kierownik ARiMR wydał skarżącemu postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze strony we wszystkich postępowaniach o przyznanie: płatności bezpośrednich, płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, płatności ekologicznej za lata 2016-2020 podjętych z wniosku A. K.-S.. W treści uzasadnienia organ wskazał brak przymiotu strony w postępowaniach. Postanowieniem z [...] roku nr [...] organ II instancji uchylił postanowienie Kierownika ARiMR z [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dnia [...] roku organ I instancji wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku z [...] r. W odpowiedzi skarżący wskazał, że wnosi o dopuszczenie do udziału w charakterze strony we wszystkich sprawach wszczętych z wniosku A. K.-S. o przyznanie płatności za lata 2017-2021, dotyczących: • jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej; • płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020); • płatności ekologicznej (PROW 2014-2020); • płatności ONW. Kierownik ARiMR wydał wymienione na wstępie postanowienie z [...] r. o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021 podjętym z wniosku A. K.-S.. Podstawą wydanego rozstrzygnięcia było ustalenie, iż skarżący nie jest stroną w postępowaniu A. K.-S.. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Kierownika ARiMR. Organ II instancji wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Według Dyrektora ARiMR podstawową regulacją materialno-prawną w sprawie nie jest, jak wskazał organ 1 instancji art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a ustawa z dnia 5 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2020 poz. 1341 ze. zm. – dalej "ustawa o płatnościach"), Organ ocenił, że nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Zarówno skarżący, jak i A. K.-S., składając indywidualnie wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na podstawie których wszczęto odrębne postępowania, stali się stronami w indywidualnych postępowaniach, zaś prowadzone postępowanie przez jeden z organów względem spornego obszaru - w tym przypadku działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], gmina Z.) i nr [...] (obręb N. W. , gmina Z.) - nie daje uprawnień skarżącemu do wywodzenia, iż stał się stroną postępowania w sprawie A. K.-S., mimo bycia stroną we własnej sprawie, na podstawie złożonego wniosku, który to zgodnie z wiedzą organów ARiMR został złożony w [...] roku. Zgodnie z wiedzą organów ARiMR decyzja w sprawie z wniosku skarżącego nie została jeszcze wydana, natomiast ewentualna decyzja w sprawie A. K.-S. nie może rozstrzygać o uprawnieniu, czy też braku uprawnień do płatności skarżącego. Takie rozstrzygnięcie może zapaść tylko i wyłącznie poprzez wydanie decyzji przez Kierownika ARiMR [...] (organ właściwy), przed którym to organem toczy się postępowanie o przyznanie skarżącemu płatności m.in. względem działek nr [...] i [...]. Dyrektor ARiMR nie zgodził się, że art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach uniemożliwia przyznanie płatności innemu rolnikowi. Niezrozumiała jest również chęć dopuszczenia do udziału w nieswoim postępowaniu, w celu wykazania, że A. K.-S. nie jest posiadaczem zależnym. Strona w swoim postępowaniu musi wykazać, iż jest posiadaczem zależnym, a nie podważać "z góry" brak posiadania zależnego innej osoby, w ramach innego postępowania. Organ stwierdził, że w sprawie z wniosku A. K.-S., to jej przysługuje przymiot strony. Brak jest podstaw by przyjąć, iż przymiot ten przysługuje także skarżącemu. Jest on z kolei stroną odrębnego postępowania administracyjnego, wszczętego z jego własnego wniosku i prowadzonego przez Kierownika ARiMR w Z.. W postępowaniu tym przymiot strony nie przysługuje z kolei A. K.-S.. Zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu Dyrektora ARiMR M. S. wniósł na nie sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy i niedopuszczenie skarżącego do udziału w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2021, podjętym z wniosku A. K.-S.. W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione. Skarżący wniósł o: uchylenie postanowienia Dyrektora ARiMR z [...] r. oraz poprzedzającego postanowienia Kierownika ARiMR z [...] r.; zobowiązanie organu do wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich na 2021 r. podjętym z wniosku A. K.-S.; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 3523, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Katalog spraw, w jakich sądy te orzekają, sprawując kontrolę nad wskazaną działalnością określa § 2 powołanego przepisu stanowiąc, że zaskarżeniu podlegają m.in.: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. Kognicją sądu administracyjnego objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. utrzymujące w mocy wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowienie o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w sprawie skarżącego w charakterze strony w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich dla A. K.-S.. Zdaniem organu skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności dla innego podmiotu, natomiast w ocenie skarżącego powinien mieć on możliwość obrony w postępowaniu dotyczącym A. K.-S., gdyż jako właściciel i osoba uprawiająca grunty zostanie pozbawiony możliwości przyznania dopłat, które należą się jemu jako jedynemu faktycznemu i prawnemu posiadaczowi tych gruntów. W pierwszej kolejności jednak podkreślić należy, że jak wynika z treści powyżej przytoczonego art. 3 § 1 pkt 2 p.p.s.a. środkiem, jaki może służyć na wydane przez organ zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie jest skarga, a nie sprzeciw, jak błędnie wskazał organ w pouczeniu zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Zaskarżone do sądu postanowienie organu drugiej instancji jest bowiem postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, tym samym procesową podstawą jego wydania nie jest, jak błędnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a, a art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wynika natomiast z art. 64a p.p.s.a. sprzeciw można wnieść od decyzji od której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., czyli od decyzji kasatoryjnej – uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (z mocy art. 144 k.p.a. przepis ten może mieć także zastosowanie do decyzji). Skoro zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie nie było rozstrzygnięciem kasatoryjnym, a utrzymującym w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji to przepis art. 64a p.p.s.a. przewidujący możliwość wniesienia sprzeciwu nie miał do niego zastosowania. Następnie wskazać należy, że sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje rozstrzygania w formie zaskarżalnego zażaleniem postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu, to nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego na akt wydany w tym przedmiocie (por. np. postanowienia NSA z dnia 24 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 988/07 i z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II GSK 1406/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i to niezależnie od tego, czy przybierze on postać postanowienia czy też innego aktu (pisma). W Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu pozwalającego na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 28 k.p.a. zawierający definicję strony (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Przepis art. 31 § 2 k.p.a. przewiduje wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jednakże regulacja to dotyczy wyłącznie organizacji społecznych. Sąd nie znajduje też żadnych podstaw do uznania, że tego rodzaju akt (pismo, stanowisko) dotyczący odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu można zakwalifikować do kategorii innych niż określone w pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższa kategoria form działalności administracji publicznej objętych przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. była przedmiotem analizy zarówno w doktrynie, jak i w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Poza wyżej przywołanymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zwracają uwagę na stanowisko literatury przedmiotu, warto odwołać się do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r. sygn. akt II GSK 340/08, w którym stwierdzono, że objęcie lub nieobjęcie wnioskodawcy postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że jeżeli strona postępowania została pominięta (pozbawiona udziału) przez organ w tym postępowaniu (nie brała w nim udziału bez swojej winy), może bronić swojego interesu prawnego poprzez wniesienie odwołania w terminie biegnącym dla tej strony postępowania, której została doręczona decyzja. Natomiast po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania pominięta strona może skutecznie bronić się poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 129, Nb 4-5). To, że konieczność skorzystania z takich form ochrony interesu prawnego rodzi określone utrudnienia nie oznacza, iż dopuszczalne jest zaskarżenie działań organu administracji, które polegają wyłącznie na dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia oznaczonej osoby do postępowania administracyjnego. Ocena interesu prawnego oznaczonej osoby, warunkującego jej status strony w konkretnej sprawie administracyjnej, dokonywana jest na podstawie prawa materialnego. Nie należy zatem traktować zagadnienia legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym wyłącznie w aspekcie formalnym, gdyż musi być ono oceniane merytorycznie na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji nie jest celowe, aby w przedmiocie statusu strony toczyło się postępowanie incydentalne, bowiem weryfikowanie interesu prawnego strony odbywa się na każdym etapie postępowania głównego i jest ściśle powiązane z rozstrzyganiem sprawy (patrz postanowienie NSA z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2543/13, dostępne jw.). W świetle powyższego odmowa uznania za stronę postępowania nie stanowi ani zaskarżalnego postanowienia (rozstrzygnięcia procesowego), ani też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tym bardziej, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy umożliwiające skarżącemu obronę swoich interesów w postępowaniu przed organami administracji i następnie przed sądem administracyjnym. Nie może zatem stanowić podstawy procesowej wskazany w zaskarżonym postanowieniu art. 61a k.p.a., który dotyczy wszczęcia postępowania administracyjnego, skarżący bowiem w swoim wniosku nie domagał się wszczęcia postępowania, a dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego podmiotu. W konsekwencji zatem uznać należało, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innego producenta rolnego, jak i postanowienie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie zostały wydane bez podstawy prawnej. Tym samym zastosowanie znajduje art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, znajduje zastosowanie do postanowień z mocy art. 126 k.p.a. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz nieważność poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. i orzekł jak w pkt I wyroku. Rozpoznając sprawę z wniosku A. K.-S. o przyznanie jej płatności bezpośrednich na rok 2021 organ wypowie się w kończącej postępowanie decyzji merytorycznej także w kwestii statusu strony skarżącego w postępowaniu. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego oparte zostało na treści art. 200 p.p.s.a., który statuuje zasadę odpowiedzialności organu za wynik tego postępowania. Na koszty złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...] zł.