III FSK 102/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt I SAB/Go 6/21 w sprawie ze skargi P.L. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie opłaty skarbowej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz P.L. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SAB/Go 6/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi P. L. (dalej: Skarżący) na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent) w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji: (1) zobowiązał Prezydenta do przekazania odwołania Skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia 30 lipca 2020 r. nr 118.2020 organowi odwoławczemu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; (2) stwierdził, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Prezydent w złożonej skardze kasacyjnej, zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1/ art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 227 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm. - dalej: O.p.) poprzez zobowiązanie Prezydenta do przekazania odwołania Skarżącego od decyzji Prezydenta z dnia 30 lipca 2020 r. organowi odwoławczemu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy Prezydent nie posiada odwołania Skarżącego, gdyż nigdy ono nie wpłynęło do organu na skrzynkę odbiorczą serwisu ePUAP; 2/ art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w związku z art. 227 O.p. poprzez stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia 30 lipca 2020 r., w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty skarbowej, nie wpłynęło do organu na skrzynkę odbiorczą serwisu ePUAP; 3/ art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji nie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie czy dokument nazwany odwołaniem wysłany dnia 31 lipca 2021 r. o godz. 21:46:57 wpłynął do skrzynki odbiorczej serwisu ePUAP Urzędu Miasta [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak postawione zarzuty, Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo Prezydent wniósł o przeprowadzenie dowodu z e-mailowego zgłoszenia problemu z serwisem ePUAP, które zostało dokonane dnia 2 grudnia 2021 r. oraz o zwrócenie się do Centralnego Ośrodka Informatyki (e-mail: [...] adres skrytki ePUAP: /[...]) o przekazanie informacji czy dokument Skarżącego wysłany dnia 31 listopada 2020 r. o doz. 21:46:57 wpłynął do skrzynki odbiorczej Urzędu Miasta [...]. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Dodatkowo wniósł o oddalenie wniosków dowodowych Prezydenta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie Prezydent w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, zaś Skarżący w przewidzianym terminie, nie zażądał jej przeprowadzenia. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było, czy Skarżący wniósł w formie elektronicznej odwołanie od decyzji Prezydenta, które nie zostało w terminie określonym w art. 227 § 1 O.p. przekazane organowi odwoławczemu. Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania wynika, że Skarżący odwołanie wniósł do Prezydenta w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej tzn. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu z użyciem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Na powyższą okoliczność przedłożył Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP). Jednocześnie WSA w Gorzowie Wielkopolskim otrzymał odpowiedź z Departamentu Zarządzania Systemami w którym stwierdzono, że "z analizy zgłoszenia wynika, że dokument [...] wysłany dnia 31.07.2020 został dostarczony na skrytkę adresata z powodzeniem dnia 2020-07-31 o godzinie 21:47:23. Jednocześnie poinformowano, że tego dnia nie odnotowano problemów z działaniem platformy o charakterze globalnym. Otrzymanie przez nadawcę dokumentu UPP świadczy o fakcie przedłożenia pisma na skrytkę podmiotu". Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, koniecznym jest przypomnienie pewnych zasadniczych kwestii dotyczących zarówno wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna oraz istoty i zakresu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w analizowanej sprawie nie występuje. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone i dlaczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, może on uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać precyzyjne uzasadnienie, w czym wnoszący autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powołanych w niej przepisów. Nie można przy tym pomijać i tego, że skarga kasacyjna odnosi się do zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i tym samym powinna zawierać zarzuty wobec tego wyroku, wykazujące szczegółowo takie naruszenie prawa, które realizuje podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Dla skuteczności skargi kasacyjnej, konieczne jest zatem wykazanie błędów w rozumowaniu wojewódzkiego sądu administracyjnego przy podejmowaniu przez niego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować, uszczegóławiać, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia (por. wyroki NSA z 19 lutego 2009r., sygn. akt II FSK 97/08; z 10 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 241/08; z 3 listopada 2010r. sygn. akt I FSK 1663/09; z 26 października 2010r., sygn. akt II OSK 1667/09 oraz z 12 grudnia 2018r., sygn. akt II FSK 3131/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma zatem obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu (zob. wyroki NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15 oraz z 3 października 2017r., sygn. akt I OSK 3313/15). Powyższe uwagi były konieczne z uwagi nie tylko na zakres postawionych, jako naruszone przepisów prawa, lecz również na sposób sformułowania uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawą do stwierdzenia stanu bezczynności Prezydenta, były regulacje zawarte w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2021 r. poz. 670 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 180 ze zm.). To na podstawie tych aktów prawnych WSA w Gorzowie Wielkopolskim przesądził, że Skarżący skutecznie złożył odwołanie, które zostało Prezydentowi doręczone. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie podniesiono żadnych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów zawartych w powyższych aktach prawnych, jak również nie starano się podważyć toku rozumowania Sądu pierwszej instancji na nich opartego. Prowadzi to do jednoznacznego wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do podważenia argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Już z tego powodu, brak było podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych Prezydenta. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 227 O.p., uznać należało za bezzasadny. Z niepodważonego skutecznie stanowiska WSA w Gorzowie Wielkopolskim wynika, że odwołanie wpłynęło do Prezydenta i nie został mu nadany bieg w ustawowo określonym terminie. Na uwzględnienie nie mógł także zasługiwać zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. i to nawet przy przyjęciu rozumienia rażącego naruszenia prawa przy bezczynności organu w sposób przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wskazano w niej, że "Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy zaniechanie jest celowe i zamierzone przez organ" oraz, że "Dla uznania rażącego naruszenia prawa przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia". W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że Prezydent pozostawał w stanie bezczynności także już po powzięciu informacji o skutecznym wniesieniu odwołania, czyli przedstawieniu mu przez Skarżącego UPP. Zasadnie zwrócono na tę okoliczność uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną podnosząc, że Prezydent posiadał wiedzę o złożeniu odwołania przez Skarżącego znacznie wcześniej niż od otrzymania odpisu skargi w rozpoznawanej sprawie. Pomimo jednak posiadania wiedzy o złożeniu odwołania, Prezydent nie podjął żadnych czynności zmierzających do nadania mu biegu. Jeżeli faktycznie odwołania tego nie było w skrzynce elektronicznej Prezydenta, wiedząc o jego złożeniu, powinien był podjąć czynności zmierzające do jego pozyskania, uznając, że zostało ono zagubione. Tymczasem żadne czynności w tym kierunku nie zostały podjęte, co oznacza, że zaniechanie w nadaniu biegu odwołaniu jest celowe i zamierzone przez Prezydenta, zaś termin do przekazania odwołania został znacznie przekroczony. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ogóle się do niego nie odniesiono. Nie wiadomo zatem, w czym Prezydent upatruje naruszenia tych przepisów. Z tych wszystkich powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Paweł Dąbek Sławomir Presnarowicz Dominik Gajewski