I SAB/Go 7/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk – Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji oddala skargę w całości. 1. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. P.L. (skarżący) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta postępowania międzyinstancyjnego toczącego się wskutek odwołania skarżącego wniesionego w dniu 31 lipca 2020 r. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej w kwocie 17 zł. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania czynności określonej w art. 227 § 1 o.p. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzeni organowi grzywny w wysokości 2.000 zł; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 1.300 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że dniu 15 marca 2021 r., w innej sprawie, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gorzowie Wlkp. za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przez SKO w rozpoznaniu ww. odwołania. W doręczonej w dniu 15 kwietnia 2021 r. odpowiedzi na skargę w tej sprawie SKO wskazało, że odwołanie nie wpłynęło do organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podniósł też, że w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. organ I instancji poinformował, iż ww. decyzja jest prawomocna na skutek braku jej zaskarżenia. Skarżący wskazał, że wniósł odwołanie od ww. decyzji już następnego dnia po jej otrzymaniu. Skarżący wniósł bezpośrednio do SKO w dniu 16 kwietnia 2021 r. ponaglenie, spełniając tym samym wymóg formalny do wniesienia niniejszej skargi. Prezydent w zakreślonym ustawą terminie ani nie przekazał akt sprawy organowi odwoławczemu, ani też nie wydał decyzji na podstawie art. 226 o.p. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie naruszenie prawa miało charakter rażący bowiem rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Przewidziany w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.) czternastodniowy termin na przekazanie akt sprawy, bądź wydanie decyzji autokontrolnej bez wątpienia uwzględnia charakter i czasochłonność nieskomplikowanych czynności technicznych i ew. czynności merytorycznych. Co istotne czas na te czynności jest dwukrotnie dłuższy niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Nie znajduje więc żadnego uzasadnienia fakt, by postępowania międzyinstancyjne nieskutecznie trwało aż 246 dni. Tym bardziej, że Prezydent Miasta po otrzymania pisma SKO w przedmiocie odwołania od ww. decyzji nie przeprowadził właściwej, skutecznej kwerendy i ograniczył się do odpowiedzi na podstawie akt sprawy. Organ nie podjął też żadnych czynności wyjaśniających związanych z twierdzeniami skarżącego. W szczególności nie wystąpił o wyjaśnienie stanowiska, czy też wskazanie dowodów na jego poparcie. Dlatego skarżący uważa, że zaistniały przesłanki wymierzenia organowi grzywny, a wnioskowana wysokość jest odpowiednia. 2. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie wskazując, że odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty skarbowej nigdy nie wpłynęło do Urzędu Miasta, a skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o faktycznym jego wniesieniu. W ocenie organu w sprawie nie można mówić o przewlekłości postępowania międzyinstancyjnego, gdyż odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie stwierdzenia nadpłaty z tytułu opłaty skarbowej, nie wpłynęło do organu i żadne postępowanie w tej sprawie się nie toczy. 3. Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 czerwca 2021 r. z akt sprawy o sygn. I SAB/Go 3/21 sporządzono i dołączono do akt niniejszej sprawy odpis pisma procesowego skarżącego z [...] maja 2021 r. wraz z załącznikami. W piśmie tym skarżący wyjaśnił, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. zostało wniesione na skrzynkę ePuap urzędu i w załączeniu przedłożył Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia (UPP) w wersji elektronicznej wraz z załącznikami oraz wydruk poświadczenia (k. 41 akt WSA). 4. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 22 lipca 2021 r. odnotowano, że w sprawie o sygn. akt I SAB/Go 6/21 zwrócono się do Centrum Pomocy Użytkowników ePUAP w Centralnym Ośrodku Informatyki za pośrednictwem poczty elektronicznej ([email protected]) o udzielenie informacji - w terminie 14 dni - czy w dniu [...] lipca 2020 wpłynęła na skrzynkę epuap Urzędu Miasta korespondencja od nadawcy: [...] (rodzaj identyfikatora nadawcy: ePUAP-ID). Nadto o podanie informacji, czy w dniu [...] lipca 2020 r. wystąpiły problemy techniczne z funkcjonowaniem platformy epuap oraz czy posiadanie przez nadawcę UPP przesyłki każdorazowo świadczy, iż wpłynęła ona na skrzynkę adresata. 5. W piśmie z [...] października 2021 r. Dyrektor Departamentu Zarządzania Systemami Kancelarii Prezesa Rady Ministrów stwierdził, iż "z analizy zgłoszenia wynika, że dokument [...] wysłany dnia [...].07.2020 został dostarczony na skrytkę adresata z powodzeniem dnia 2020-07-[...] o godzinie 21:47:23. Jednocześnie poinformowano, że tego dnia nie odnotowano problemów z działaniem platformy o charakterze globalnym. Otrzymanie przez nadawcę dokumentu UPP świadczy o fakcie przedłożenia pisma na skrytkę podmiotu". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: 6. Ponieważ przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej: p.p.s.a.). 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. 8. Sąd, w świetle przywołanego wcześniej pisma Dyrektora Zarządzania Systemami Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przyjął jednak, że przedstawione przez skarżącego urzędowe poświadczenia przedłożenia, potwierdza, że skarżący złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej w kwocie 17 zł. Z akt sprawy wynika, że skarżący odwołanie wniósł od decyzji Prezydenta Miasta o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej w kwocie 17 zł wniósł w formie dokumentu elektronicznego, na elektroniczną skrzynkę podawczą organu z użyciem elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP). Na powyższą okoliczność przedłożył urzędowe poświadczenie przedłożenia (k. 63 akt WSA). Zasady wnoszenia pism w formie dokumentów elektronicznych do podmiotów publicznych reguluje ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 670 ze zm., dalej jako ustawa), zaś szczegółowe regulacje zawarte zostały w wydanym na podstawie jej art. 16 ust. 3 rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2018 r. poz., 180 ze zm., dalej jako rozporządzenie z 14 września 2011 r.). Zgodnie z art. 3 pkt 17 cyt. ustawy elektroniczna skrzynka podawcza (ESP) to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. ESP stanowi zatem wirtualny odpowiednik biura podawczego. Organ administracji publicznej ma obowiązek potwierdzić wniesienie takiego pisma (podania, wniosku) w formie dokumentu elektronicznego przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru, które w sytuacji potwierdzenia odbioru pisma przez organ administracji nazywane jest urzędowym poświadczeniem przedłożenia (UPP). Zgodnie z art. 3 pkt 20 lit. b cyt. ustawy w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu UPP wskazuje na datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego. W myśl § 11 rozporządzenia z 14 września 2011 r. doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia, które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (...). Stosownie zaś do § 13 w/w rozporządzenia w przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez ESP podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń. Należy podkreślić, iż dochodzi tutaj do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka. Dokument ten jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli dana osoba wniosła podanie drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala jej przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu. W świetle powyższych regulacji skoro zatem pismo (podanie, wniosek, skarga) zostało przesłane drogą elektroniczną do podmiotu publicznego, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie poświadczenia przedłożenia nakazuje, że dokument ten wpłynął do adresata (por. postanowienia NSA: z 10.09.2019 r., II FZ 483/19, z 15.06.2021 r., III OSK 4856/21., z 24.07.2019 r. II OSK 1601/19). Ma to znaczenie na przykład dla ustalenia, czy strona zachowała termin do dokonania określonej czynności oraz dla późniejszego ewentualnego ustalenia, czy organ załatwił sprawę czy też pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie z uwagi na twierdzenia organu, że nie wpłynęło do odwołanie od decyzji, skarżący przedłożył wydruk UPP. Z treści którego wynikało, że złożył on dokument do Urzędu Miasta w dniu [...].07.2020 r. o godz. 21:47:23. Powyższe informacje zostały potwierdzone w piśmie otrzymanym przez Sąd z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów – Departamentu Zarządzania Systemami (k. 133 akt WSA). Natomiast organ, pomimo otrzymania pisma procesowego skarżącego w dniu 18 czerwca 2021 r. do którego załączone zostało odwołanie jak i UPP, nadal twierdzi, że taki dokument do organu nie wpłynął, nie przedkładając jednak żadnych dowodów które kwestionowały by przedłożone przez Skarżącego UPP, ograniczając się tylko do twierdzenia, że analiza wpływu do urzędu korespondencji elektronicznej z dnia [...].07.2020 r. wskazuje na brak wpływu odwołania Skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. Z tego też względu jako zasadne należy uznać twierdzenie Skarżącego, że organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 227 § 1 o.p. 9. Przed wniesieniem skargi skarżący złożył wymagane przez art. 53 § 2b p.p.s.a. ponaglenie, które jednak nie zostało uwzględnione przez SKO postanowieniem datowanym na [...] kwietnia 2020 r. (a de facto wydanym, gdyż opatrzonym podpisami składu orzekającego dnia [...] kwietnia 2020 r.). 10. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono przewlekłe działanie Prezydenta Miasta związane z nieprzekazaniem SKO odwołania od ww. decyzji o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej w wysokości 17 zł. 11. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania to opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogłaby być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wystąpi wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 125 o.p. (ustanawiającego zasadę szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje więc wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z 26.10.2012 r., II OSK 1956/12). Przewlekłość ma miejsce w razie prowadzenia czynności w sposób nie zmierzający – wbrew zasadzie szybkości i prostoty działania organu – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość występuje, gdy organ działa nieefektywnie, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu wielu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie pozostaje bierny (np. odwlekanie zakończenia sprawy pomimo posiadania do tego wystarczającego materiału), co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy. W celu ustalenia przewlekłości działania organu konieczne jest więc zbadanie, czy podjęte czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne. Może o niej również świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (wyroki WSA: z 20.06.2012 r., II SAB/Wr 4/12, z 26.06.2014 r., I SAB/Kr 10/14, z 13.03.2014 r., I SAB/Wa 323/13, z 5.07.2013 r., II SAB/Łd 48/13). Tak rozumiana przewlekłość postępowania oznacza naruszenie prawa do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE. z 2007 r. Nr C 303 s. 1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest, w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. W krajowym porządku prawnym prawo to jest wyprowadzane z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawnego) i art. 7 Konstytucji RP (zasada legalizmu działań administracji publicznej). Co również istotne, przewlekłość stanowi inną formę naruszenia prawa niż bezczynność, która ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie podjął wymaganej czynności. W niniejszej sprawie, równolegle skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł do tutejszego WSA skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie nieprzekazania odwołania (sprawa prowadzona pod sygn. akt I SAB/Go 6/21). 12. Jak stanowi art. 227 o.p. organ podatkowy, do którego wpłynęło odwołanie, przekazuje je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania, chyba że w tym terminie wyda decyzję na podstawie art. 226. W świetle cytowanego przepisu organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przesłanie odwołania organowi wyższej instancji jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 11.01.2019 r. I OSK 2066/18). Z art. 227 § 1 i 2 o.p. wynika, że organ podatkowy, otrzymawszy odwołanie od decyzji musi w terminie 14 wydać decyzję w trybie autokontroli bądź przekazać odwołanie wraz z aktami organowi odwoławczemu, wraz z ustosunkowaniem się do wniesionych zarzutów. A zatem przyznaje organowi taki właśnie termin na ocenę, czy odwołanie jest zasadne i - w takiej sytuacji - wydanie nowej decyzji, bądź - w razie uznania, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie - nadania mu biegu w trybie instancyjnym oraz sporządzenie pisma odnoszącego się do odwołania (art. 227 § 2 o.p.). Organowi podatkowemu pierwszej instancji nie przysługują żadne inne kompetencje, w szczególności do prowadzenia czynności postępowania podatkowego. Termin z art. 227 § 1 o.p. nie podlega przedłużeniu. Organ nie ma zatem możliwości dokonywania czynności pozornych, nieistotnych, lecz takich które pozwalają zachować formalnie termin postępowania, czyli świadczących o przewlekłym prowadzeniu postępowania międzyinstancyjnego. Opieszałość w zastosowaniu się do obowiązku przekazania odwołania wraz z aktami może natomiast prowadzić do bezczynności postępowania, której zresztą - jak ocenił w nieprawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. (I SAB/Go 6/21) - Prezydent Miasta w sprawie skarżącego się dopuścił. Trzeba też dostrzec, że w rozpoznawanej sprawie opieszałość organu, jak wynikało z informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, wynikała z niewiedzy organu o wpływie odwołania skarżącego. Nie wnikając w przyczyny tego stanu rzeczy, przyjąć jednak należy, że nienadanie biegu odwołaniu skarżącego nie było wynikiem działań służących nieuzasadnionemu przedłużaniu trwania postępowania międzyinstancyjnego. 12. Ostatecznie Sąd uznał, że Prezydent Miasta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie nieprzekazania organowi odwoławczemu odwołania od decyzji z [...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nadpłaty w opłacie skarbowej w kwocie 17 zł. 13. Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.).