III OSK 4107/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 136/20 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Po 136/20 oddalił skargę M. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. M. J., reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata P. L. pismem z dnia 19 września 2020 r. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu (dalej: PPIS) o udostępnienie "odpisu protokołu z kontroli przeprowadzonej w Zakładzie [...] przy ul. [...] w [...], o której mowa [...] ", za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej. Na podstawie art. 391 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. pełnomocnik domagał się doręczania pisma za pośrednictwem platformy ePUAP. Pismem z dnia 23 września 2020 r. organ zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy w związku ze złożeniem 30 podań o udostępnienie informacji publicznej oraz w związku z uznaniem, iż żądane informacje mają charakter przetworzony, na podstawie art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) z wezwaniem do wykazania, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając nieprzekraczalny termin 7 dni od otrzymania wezwania. W dniu 6 października 2020 r. M. J., działający przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PPIS w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. W uzasadnieniu skarżący wywodził, że organ był zobowiązany udostępnić informację publiczną bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku, czyli do 3 października 2020 r., czego nie uczynił. Organ wezwał co prawda w dniu 24 września 2020 r. pełnomocnika skarżącego do wykazania, iż uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i organ motywował swoje żądanie przekonaniem, że stanowiąca przedmiot wniosku informacja jest informacją przetworzoną. W dniu 28 września 2020 r. pełnomocnik skarżącego odmówił jednak wykazania interesu publicznego, ponieważ według niego żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. PPIS decyzją z dnia [...] października 2020 r., na podstawie m.in. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., po rozpatrzeniu 30 podań o udzielenie informacji publicznej złożonych w dniu 19 września 2020 r. przez M. J., odmówił udostępnienia informacji publicznej. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga jest bezzasadna z uwagi na brak bezczynności po stronie organu, jak i występujące w sprawie okoliczności nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że w tej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Szeroki zakres wniosków złożonych dnia 19 września 2020 r. wymagałby bowiem zgromadzenia, przetworzenia i zanonimizowania wielu dokumentów, a więc konieczne byłyby dodatkowe nakłady środków osobowych, finansowych i działania organizacyjne. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby udostępnienie żądanych informacji łączyło się ze szczególnym interesem publicznym. Sąd I instancji podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2306/19, LEX nr 3028705). W ocenie Sądu I instancji - na istnienie po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje też treść wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W konstatacji szeroko przytoczonych rozważań w kwestii ww. zagadnienia, Sąd zaznaczył, że skarżący tylko w dniu 19 września 2020 r. złożył do PPIS co najmniej 29 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej, pełnomocnik skarżącego występuje również jako pełnomocnik w szeregu innych postępowań toczących się przed PPIS, zaś do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, na dzień 6 listopada 2020 r. wpłynęło 30 skarg M. J., reprezentowanego przez tego samego pełnomocnika, na bezczynność PPIS w przedmiocie rozpatrzenia wniosków M. J. o udostępnienie informacji publicznej. W takim stanie rzeczy treść i ilość złożonych wniosków, a także składanie ich jednorazowo większymi partiami, wreszcie ewidentne wyczekiwanie na choć jeden dzień opóźnienia w działaniu organu i pozostawanie w gotowości do natychmiastowego niemalże złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują na to, że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne. Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania PPIS. Nie budzi wątpliwości, w ocenie Sądu, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, ma stanowić dla niego dokuczliwość. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań, gdyż opisane nadużycie absorbuje organ, jego siły i środki. WSA w Poznaniu uwzględnił przy tym gigantyczne obciążenie pracą organów inspekcji sanitarnej w okresie pandemii COVID-19 oraz fakt szczegółowego i rzetelnego przedstawienia trudnej sytuacji kadrowej. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: 1) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez ich niepoprawne zastosowanie, mianowicie sąd niepoprawnie uznał wnioskowaną informację za przetworzoną, z tego powodu sąd uznał, że organ miał prawo zastosować do decyzji odmownej (wobec odmowy wykazania przez skarżącego interesu publicznego) przepisy z KPA o terminach i wobec tych okoliczności sąd wadliwie uznał, że nie doszło do bezczynności organu, sąd zignorował fakt wydania decyzji odmownej w odpowiedzi na skargę, nie zaś w odpowiedzi na odmowę wykazywania interesu publicznego przez skarżącego, 2) art. 132 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd miał orzec w granicach sprawy, a sąd istotnie wyszedł poza granice sprawy odwołując się w sposób całkowicie dowolny, wybiórczy i niepełny do faktów rzekomo notoryjnych oraz tego, co jest mu wiadomo z urzędu, 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd nie wyciągnął prawem przewidzianych konsekwencji wobec bezczynnego organu (stwierdzenie bezczynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym), przy czym jest oczywiste, że skarżący na taką pobłażliwość w przypadku uchybienia terminu nie mógłby liczyć, 4) art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, mianowicie skarżący ma prawo, aby jego skargę rozpoznał bezstronny sąd, kierujący się przepisami prawa, podczas gdy sąd nawet nie udawał, jak wiele ma zrozumienia, pobłażliwości i współczucia dla organu, stanowisko skarżącego zaś potępił, napiętnował również jego pełnomocnika, przy czym wszelkie wnioski zostały wyprowadzone wyłącznie w oparciu o argumenty pozaprawne, bez próby zrozumienia i poznania stanu faktycznego dotyczącego skarżącego, 5) art. 6 Europejskiej konwencji praw człowieka, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, mianowicie skarżący ma prawo, aby jego skargę na bezczynność organu administracji państwowej rozpoznał bezstronny sąd administracyjny, kierujący się przepisami prawa, powołany do ochrony interesów obywateli w zderzeniu z administracją publiczną, powołany do tego, aby chronić obywateli przed nadużywaniem stanu epidemii do ograniczania praw obywatelskich, powołany nie do tego, aby organy państwowe chronić przed próbami wykonania przez obywatela swoich konstytucyjnych praw i wolności, a tymczasem sąd uciekł się do nieładnych insynuacji, piętnując skarżącego, jak obywatela za to, że korzysta ze swoich praw konstytucyjnych, przypisując mu niegodne pobudki i niecne intencje, nie mając żadnej wiedzy na ten temat; jest to postawienie sądownictwa administracyjnego na głowie, 6) art. 63 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie sąd nie tylko nie uhonorował prawa skarżącego do złożenia wniosku i skargi w sprawie własnej i prawa pełnomocnika do złożenia skargi w imieniu skarżącego, sąd przypuścił i na skarżącego, i na pełnomocnika szturm, w którym sąd, nie przebierając w słowach, gani i skarżącego i pełnomocnika, oskarżając ich o działanie antyspołeczne, roszczeniowe, nonszalanckie i nacechowane chciwością. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Dalej skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy oraz zwrócił się o zasądzenie od organu koszty postępowania, w tym koszty zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym w obu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W tym kontekście pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie sprostał wszystkim wskazanym wymogom. Przede wszystkim nie wskazał, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, skutkiem czego nie wykazywał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wymogiem koniecznym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na wstępie jako oczywiście bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia nieistniejącego przepisu art. 132 § 1 p.p.s.a. Nawet gdyby przyjąć, że chodziło stronie skarżącej kasacyjnie o art. 132 p.p.s.a., to jak wynika z treści tego przepisu sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w dniu 17 grudnia 2020 r. wyrok, który jest przedmiotem zaskarżenia rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Nadto, co istotne, argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie powiązano z poszczególnymi zarzutami skargi kasacyjnej i wskazanymi w nich przepisami. Tym bardziej nie jest związane z uzasadnieniem prawnym zarzutów kasacyjnych odwoływanie się do powieści Lewisa Carrolla, czy poezji Artura Rimbaud. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie odnosi się w sposób jednoznaczny tylko co do prawidłowości zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej, ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do sformułowanych zarzutów i ograniczają ich skuteczność. I tak w żaden sposób nie został uzasadniony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 u.d.i.p. poprzez ich niepoprawne zastosowanie. Otóż art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wyznacza tylko generalną kompetencję sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej w sprawach skarg na bezczynność organów. Z naruszeniem tego przepisu mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny pomimo poprawnie sformułowanego przedmiotu skargi dotyczącego bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a odmówiłby przeprowadzenia kontroli, albo też dokonałby kontroli bezczynności lub przewlekłości działań organu administracyjnego, które nie mieszczą się w ramach wyznaczonych tym przepisem. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że prawidłowo Sąd I instancji uznał swoją kognicję i rozpoznał skargę M. J. w przedmiocie bezczynności PPIS w udostępnieniu informacji publicznej. Sąd I instancji nie kwestionował także, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. W konsekwencji nie zasadny jest zarzut naruszenia art.61 ust. 1 Konstytucji RP. W kontekście zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślić należy, że sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej, bowiem następuje to w sprawie wszczętej skargą na decyzje o odmowie udostępnienia tej informacji. Jeżeli chodzi o art. 16 u.d.i.p., to podnieść należy, iż artykuł ten dzieli się na niższe jednostki redakcyjne ustępy i punkty, a jak wskazano wyżej ich dokładne wskazanie należy do fachowego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie – czego zabrakło w tym przypadku. Odnośnie zarzutu naruszenia art.13 u.d.i.p., to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi o ust.1 i 2 tego artykułu. Zarzut w tym zakresie także nie zasługuje na uwzględnienie. Otóż organ w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku pismem z dnia 23 września 2020 r. zwrócił się do pełnomocnika wnioskodawcy z wezwaniem do wykazania, iż uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyznaczając nieprzekraczalny termin 7 dni od otrzymania wezwania. Wprawdzie błędnie w piśmie tym wskazano, że organ informację publiczną udostępni w ciągu dwóch miesięcy od dnia, w którym wnioskodawca wykaże interes publiczny, zamiast od dnia złożenia wniosku (co stwierdził także Sąd I instancji), ale PPIS już w dniu [...] października 2020 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym nie przekroczono maksymalnego terminu dwóch miesięcy od daty złożenia wniosku (pismo z dnia 19 września 2020 r.), o którym mowa w ust. 2 art. 13 u.d.i.p. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia zasadę równości wobec prawa. Uogólniając, dla potrzeb niniejszej sprawy stwierdzić można, że z zasady tej wynika prawo do równego traktowania i zakaz dyskryminowania przez władze publiczne podmiotów będących w tej samej sytuacji faktycznej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tej zasady w oddaleniu skargi, tj. pobłażliwym traktowaniu organu, przy braku pobłażliwości dla skarżącego. Zarzut ten jest oczywiście niezasadny, choćby z tego powodu, że sytuacja skarżącego w stosunku do sytuacji organu jest z punktu widzenia zaskarżonego rozstrzygnięcia całkowicie odmienna, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie sposób dopatrzyć się jakiejkolwiek pobłażliwości wobec organu. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 63 Konstytucji. Z przepisu tego wynika prawo do składania petycji, wniosków i skarg w interesie własnym lub innej osoby do organów władzy publicznej, a tryb rozpoznawania tych petycji wniosków i skarg określa ustawa. Rozstrzygnięcie Sądu, jak już wykazano wyżej, nie narusza jakichkolwiek regulacji ustawowych w zakresie prawa do składania wniosków i skarg zgodnych z tymi regulacjami przez skarżącego lub jego pełnomocnika. Nie sposób podzielić także zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 45. ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP. Skargę skarżącego rozpoznał bezstronny Sąd kierujący się wskazanymi przez niego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisami prawa. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na poparcie tego zarzutu w większości oparta jest nie na niepodważonym w skardze kasacyjnej stanie faktycznym, lecz na ocenie stanu faktycznego, którą skarżący uznaje za prawidłową, co wyklucza uznanie jej za słuszną. Wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej emocjonalny stosunek autora skargi kasacyjnej do zaskarżonego wyroku jest nieuzasadniony. Natomiast to, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, nie usprawiedliwia zarzutu braku bezstronności Sądu. Wreszcie zwrócić należy uwagę, że Sąd I instancji oddalił skargę M. J. na bezczynność PPIS w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ze względu na fakt, iż "decyzja (ergo załatwienie wniosku) nastąpiło w terminie otwartym do jego załatwienia, to nie można organowi skutecznie postawić zarzutu bezczynności." Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania związane z nadużyciem prawa do uzyskania informacji publicznej miały, jak sam wskazał Sąd I instancji charakter "uboczny" uznając jednocześnie, iż również z tego względu wniesiona skarga mogła zostać oddalona. W doktrynie przyjmuje się, że nadużycie praw procesowych należy uznać za samoistną instytucję prawa procesowego (zob. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 153). Nadużycie prawa to korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie (zob. W. Jakimowicz, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, Kraków 2015, pkt. V). Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę (M. Warchoł, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, "Prokuratura i Prawo", 2007, nr 11, s. 49 i n.; T. Cytowski, Procesowe nadużycie prawa, "Przegląd Sądowy" 2005, nr 5, s. 81 i n.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i n.; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 189; por. wyrok NSA z 21 stycznia 2011 r., II FSK 1338/10, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak samo oceniane jest działanie podmiotu, który inicjuje szereg postępowań sądowych w celu innym, niż ochrona swych praw – w ten sposób wpływa na obniżenie poziomu ochrony innych podmiotów, które nie mogą w dostatecznie szybki sposób uzyskać ochrony prawnej (H. Dolecki, Nadużycie prawa do sądu, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 136). Podkreśla się, że stanowisko takie znajduje aprobatę nie tylko w doktrynie oraz orzecznictwie sądów polskich, ale także akceptowane jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wielokrotnie zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu (zob. np. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1382/15, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). W jego orzecznictwie za dopuszczalną uznano m.in. odmowę przyznania pomocy prawnej z uwagi na nadużycie prawa do sądu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie Winer przeciwko Zjednoczonemu Królestwu; z 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie W. przeciwko Niemcom; z 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie Steward-Brady przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, omawiane przez M. Stępnia, Nadużycie prawa do sądu – czy sądy są bezsilne względem pieniaczy sądowych? w: Europejska Konwencja Praw Człowieka i jej system kontrolny – perspektywa systemowa i orzecznicza, red. M. Balcerzak, T. Jasudowicz, J. Kapelańska-Pręgowska, Toruń 2011, s. 436-443). Należy wskazać, że koncepcja zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie w sprawach z zakresu prawa pomocy. Zakłada się, że działania skarżącego, dla którego inicjowanie postępowań sądowych nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, uznane być musi za nadużycie prawa do sądu (zob. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r., I OZ 175/14, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się jednak słusznie, że ocena działań stron postępowania sądowoadministracyjnego pod kątem nadużycia prawa wymaga każdorazowo wnikliwej analizy, tak, by mieć pewność, że rzeczywiste prawo do sądu nie doznaje żadnego uszczerbku (zob. m.in. postanowienie NSA z 26 lipca 2013 r., II FZ 512/13; postanowienie NSA z 19 grudnia 2014 r., I OZ 1171/14; postanowienie NSA z 3 lutego 2015 r., I OZ 61/15; postanowienie NSA z 12 czerwca 2015 r., I OZ 439/15, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszoplanową rolę odgrywa w tym zakresie element funkcjonalny (zob. Z. Kmieciak, Nadużycie prawa do środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2011, nr 10, s. 24). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości wykładnię pojęcia "nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej" dokonaną przez Sąd I instancji. Zaznaczyć należy, że obywatelskie prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej powinno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcjonuje pogląd dopuszczający możliwość stosowania konstrukcji nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Takie działanie lub zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale nie służy społecznie uzasadnionym interesom tego podmiotu (H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nadużycie prawa definiowane jest więc jako wykorzystywanie tego prawa w sposób, który nie jest zgodny z założeniami aksjologicznymi leżącymi u jego podstaw [A. Piskorz-Ryń (w:) G. Szpor, A. Piskorz-Ryń (red.), Jawność i jej ograniczenia. Dostęp i wykorzystywanie. Tom V, 2015, wyd. el./Legalis]. W kontekście prawa dostępu do informacji publicznej nadużycie prawa definiuje się więc jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. G., R. Hauser i J. T., Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 – pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). W oparciu o poglądy wyrażane w literaturze oraz w orzecznictwie można wskazać trzy główne grupy problemowe, w kontekście których pojawia się zagadnienie nadużycia prawa do informacji publicznej, tj. wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji), wykorzystanie dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także wykorzystanie dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Wykorzystywanie rozwiązań ustawowych do zakłócania funkcjonowania organów administracji określa się niekiedy mianem dążenia do "udręczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Udostępnienie informacji publicznej zawsze bowiem wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może zakłócić funkcjonowanie urzędu i zmniejszyć efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań, w tym w zakresie udostępniania informacji innym podmiotom (J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, wyd. el./Legalis). Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji publicznej nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.). Należy mieć także na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi prawo polityczne, za pomocą którego obywatel jest uprawniony do kontroli organów władzy. Prawo to jest przejawem rozwoju demokracji jako ustroju, w którym obywatele współuczestniczą w sprawowaniu władzy i jednocześnie kontrolują organy władzy publicznej. Prawo to nie powinno zatem służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów (por. wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 895/13, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadużycie prawa do informacji publicznej będzie polegało też "na próbie wykorzystania jego instytucji dla osiągniecia innego celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa" (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Warszawa 2005, s. 147 oraz podobnie I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, s. 273). Nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, jeżeli prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji tych osób (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), które chcą go realizować zgodnie z jego istotą. Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa i zakłócać funkcjonowanie urzędu ( zob. Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, A. Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008 ). Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w zasadzie nie zawiera systemowych ograniczeń przeciwdziałających nadużywaniu prawa do uzyskania informacji. Taka przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej wprost z tej ustawy nie wynika. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl, zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 1, s. 27-41). W tym miejscu podkreślić należy, że same fakty wskazane przez Sąd I instancji nie są przez skarżącego kasacyjnie kwestionowane, a nawet zostały powtórzone w początkowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji podzielić należy stanowisko przyjęte przez Sąd I instancji, że skarżący nadużywa swojego prawa dostępu do informacji publicznej, zakłóca bowiem funkcjonowanie Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Poznaniu i zmniejsza efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań. Model działania skarżącego i jego pełnomocnika oraz liczba, seryjność i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej a także podobieństwo skarg, akcentowanie w żądaniach zawartych w skargach kwestii ekonomicznych, okoliczność czasowa między wnoszeniem skarg a zaistnieniem bezczynności, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania. Nie usprawiedliwia tych działań wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, iż "jest w Polsce grupa osób fizycznych i prawnych, która od dłuższego już czasu przygląda się pracy powiatowych stacji sanitarno-epidemiologicznych. Ocena tych osób jest negatywna i dotyczy zwłaszcza: 1) rzetelności w sporządzaniu dokumentów o charakterze sprawozdawczym, 2) jakości orzeczeń, 3) rzetelności postępowań kontrolnych i popełnianych nadużyć. Osoby te zdobyły środki finansowe na swoją działalność." Otóż podmiotowe prawo obywatela do dostępu do informacji publicznej nie może służyć do kompleksowej kontroli działalności podmiotu publicznoprawnego. Do takich działań uprawnione są odpowiednie organy państwowe. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.