II OSK 255/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i L. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/21 w sprawie ze skargi M. T. i L. C. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 961/21 oddalił skargę M. T. i L. C. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod Skocznią część I (dalej plan miejscowy). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie plan miejscowy, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 18, § 4 ust. 21, § 10 ust. 1, § 16 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 6 pkt 3 części tekstowej planu w odniesieniu do działki nr ew. [...] z obrębu [...], w zakresie w jakim przeznaczono fragment tej działki pod projektowaną ulicę oznaczoną symbolem [...] i pod zieleń urządzoną oznaczoną symbolem [...] oraz części graficznej ww. uchwały w zakresie przeznaczenia tej działki pod ulicę [...] oraz pod zieleń urządzoną [...] wraz z oznaczeniem projektowanego szpaleru drzew i orientacyjnej lokalizacji alejek parkowych. W skardze zarzucono naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej upzp) poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących i w konsekwencji naruszenie zakresu władztwa planistycznego przysługującego organowi. 1.3. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie wyjaśnił, że teren zaskarżonego planu miejscowego obejmuje obszar, który nigdy nie był intensywnie zagospodarowany i zachował cechy pierwotnej rzeźby terenu. Podczas opracowywania projektu zaskarżonego planu, bardzo dokładnie zostały przeanalizowane aspekty m.in. przyrodnicze, społeczne i ekonomiczne. Ustalenia planistyczne określano również w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne i na podstawie inwentaryzacji przyrodniczej i urbanistycznej, jaką przeprowadzano na początkowym etapie procedury planistycznej. Między innymi wyżej wymienione materiały stanowiły podstawę do uznania, iż ze względu na położenie terenu w strukturze przestrzennej i przyrodniczej miasta, konieczna jest ochrona miejsca i dopuszczenie zabudowy w ograniczonym zakresie z poprawnie zaprojektowaną siatką ulic czy terenów zielonych. Ponadto w obowiązującym Studium, działka skarżących znajduje się w przeważającej części w terenie oznaczonym symbolem [...], tj. w terenie zieleni urządzonej ze wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie [...]. 1.4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił stwierdzając, że skarżący kwestionując uchwałę zobowiązani byli wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a ich indywidualną sytuacją prawną – tj. udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na ich sferę materialnoprawną bądź pozbawia lub uniemożliwia realizację określonych uprawnień. Podkreślono, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest już od szeregu lat pogląd, iż interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej usg) musi wynikać z prawa materialnego, kształtującego jego sytuację prawną; interes ten musi być bezpośredni i realny. Dopiero więc wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pozwala na merytoryczną ocenę zaskarżonej uchwały. Skoro w rozpoznawanej sprawie, w dacie uchwalenia planu miejscowego skarżący nie legitymowali się tytułem własności do przedmiotowych działek, to nie można twierdzić, że plan miejscowy narusza ich interes prawny. Nabycie nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego nie może prowadzić do kwestionowania ustaleń planistycznych odnoszących się w dacie jego uchwalania do działek będących własnością innego podmiotu. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania: - art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz zarzutów podniesionych w skardze, jak również na niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia; - art. 147 § 1 Ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy, co miało wpływ na wynik postępowania, 2) naruszenie prawa materialnego: - art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 140 i art. 172 Kodeksu cywilnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza bezprawnie interesu prawnego skarżących, wynikającego z prawa własności nieruchomości nabytego przez ich poprzedników prawnych w drodze zasiedzenia; - art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone przepisy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają prawa, w tym prawa do jej zabudowy; - art. 4 ust. 1 upzp w zw. z art. 7 i art. 45 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zgodną z prawem uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bezzasadnie ograniczającą prawo własności skarżących. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Organ w piśmie z 7 marca 2023 r. przedstawił swoje stanowisko co do bezzasadności skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna. 4.2. Skarżący w skardze kasacyjnej zrzekli się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. 4.3. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 usg i stwierdzenie przez Sąd I instancji braku interesu prawnego po stronie skarżących do zaskarżenia planu miejscowego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 usg, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rację ma Sąd I instancji uznając, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie ma bowiem charakteru actio popularis. Jednakże mimo tego prawidłowego stwierdzenia Sąd Wojewódzki wysnuł błędne wnioski co do braku legitymacji skarżących. Okoliczność, że skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w dniu wejścia w życie planu nie oznacza, iż plan miejscowy nie narusza ich interesu prawnego. Plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, tym samym wpływa to bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. Dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10; 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11; 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 3005/12; 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/16; 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1649/18, 24 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1210/19). Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji naruszył art. 101 ust. 1 usg uznając, że brak jest po stronie skarżących interesu prawnego do zaskarżenia planu miejscowego. 4.4. Sąd I instancji błędnie oddalił zatem skargę, bez dokonania oceny legalności zaskarżonej uchwały. Na marginesie należy zaznaczyć, że w przypadku braku naruszenia interesu prawnego skarga podlega odrzuceniu, a nie oddaleniu (art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa). W związku z powyższym konieczne stało się, na podstawie art. 185 Ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje legalność planu miejscowego w granicach interesu prawnego skarżących, biorąc pod uwagę wyrażone w ramach postępowania sądowo-administracyjnego stanowisko organu. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu w zaskarżonej części. Na tym etapie przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów upzp. 4.5. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest także odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 3 Ppsa, jak również do mającego charakter wynikowy art. 147 § 1 Ppsa, ponieważ Sąd I instancji nie dokonał merytorycznej oceny planu miejscowego. 4.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono zaś od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2).