III FSK 100/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Dominik Gajewski, Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 950/21 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 18 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A.S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 12 października 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 950/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A.S. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 18 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) na skutek oddalenia skargi w następstwie odmowy poddania kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w związku z art. 59 § 2 u.p.e.a polegającego na odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego mimo braku ustaleń czy organ egzekucyjny uzyska kwotę przewyższającą koszty egzekucyjne, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, mimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 9 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. w wyniku utrzymania w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wydanego z naruszeniem: 2.1. art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. na skutek nie uwzględnienia zarzutu niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy, 2.2. art. 59 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. na skutek odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego mimo braku ustaleń, czy organ egzekucyjny uzyska kwotę przewyższającą koszty egzekucyjne, 2.3. art. 123 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. na skutek rozstrzygnięcia spraw, które nie mogą być przedmiotem orzekania w postępowaniu o umorzenie postępowania egzekucyjnego, 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepozwalający poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, w wyniku stwierdzenia, że: 3.1. uzasadnienie zaskarżonego postanowienia może dotyczyć rożnych kwestii wykraczających poza przedmiot postępowania, 3.2. "Nie sposób przy tym nie dostrzec, że zarzuty na postępowanie egzekucyjne, które zostały wniesione w trybie art. 33 § 1 u.p.e.a. są przedmiotem badania w odrębnym postępowaniu", z czego wynikać ma, iż "Nie można podzielić stanowiska pełnomocnika Zobowiązanej, że organ l instancji prowadząc postępowanie na podstawie art. 59 u.p.e.a. dokonał rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, ale również w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a.", 3.3. użycia słowa "osnowa" w rożnych znaczeniach, 3.4. "(...) Nie ma zatem potrzeby wystawiania odrębnego (nowego) tytułu wykonawczego" w odpowiedzi na zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 tej ustawy, 3.5. okoliczność określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. nie została przez skarżącego podniesiona na etapie postępowania egzekucyjnego, 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. na skutek pominięcia akt sprawy na skutek stwierdzenia, ze okoliczność określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. nie została przez skarżącego podniesiona na etapie postępowania egzekucyjnego. Wskazując na przedstawione wyżej zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok oddalający skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się w całości albo w części w przypadku: 1) niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, w tym ze względu na zobowiązanego; 2) niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27; 4) śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek: a) jest ściśle związany ze zobowiązanym, b) nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a egzekucja jest prowadzona wyłącznie z prawa majątkowego, które wygasło wskutek śmierci zobowiązanego; 5) gdy postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 6) gdy z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego wystąpi wierzyciel; 7) gdy odrębne ustawy tak stanowią. Trzeba dodać (biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej), że według art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zawiera informację o uchyleniu czynności egzekucyjnych zgodnie z art. 60 § 1 zdanie pierwsze (art. 59 § 4 u.p.e.a.). Jak zasadnie wskazał sąd pierwszej instancji, skarżąca (reprezentowana przez pełnomocnika) w piśmie z 13 października 2020 r. żądanie umorzenia postępowania egzekucyjnego uargumentowała tym, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymagań określonych przez art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Jej zdaniem, organ egzekucyjny, wbrew obowiązkowi, w kwocie dochodzonej należności nie uwzględnił kosztów egzekucyjnych. Dopiero na etapie postępowania zażaleniowego skarżąca podniosła zarzut, że organ pierwszej instancji nie rozważył przesłanki umorzeniowej z art. 59 § 2 u.p.e.a., podczas gdy posiadał wiedzę z urzędu, że skarżąca nie dysponuje żadnym majątkiem, jak również źródłem dochodu. W sprawie prawidłowo zatem ustalono, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zawarto wyłącznie żądanie oparte na art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. We wniosku tym nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać, że podstawę wniosku skarżącej stanowi również art. 59 § 2 u.p.e.a. Wola strony wyrażoną w podaniu nie budziła wątpliwości, które uzasadniłyby wezwanie przez organ do sprecyzowania żądania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że złożony przez skarżącą wniosek zakreślał ramy postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Należy zatem zgodzić się z WSA, że w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało wszczęte na wniosek zobowiązanej, która powoływała się wyłącznie na okoliczności odpowiadające hipotezom norm prawnych ujętych w art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., to organy egzekucyjne nie miały obowiązku badać, czy ziściła się przesłanka fakultatywnego umorzenia tego postępowania, określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. (por. wyrok NSA z 25 października 2017 r., II FSK 1490/17). Nie można tracić z pola widzenia, że organ egzekucyjny dopiero w sytuacji, gdyby stwierdził, że nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, mógłby rozważyć ewentualne umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. Z tych względów za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej powiązane z twierdzeniem o naruszeniu art. 59 § 2 u.p.e.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Nie można zgodzić się ze skarżącą, że w tytule wykonawczym powinny być również wskazane koszty postępowania egzekucyjnego. Przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego w tym przypadku jest niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Przepis ten wskazuje obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego, wśród których w § 1 pkt 3 wymienia się, że tytuł winien zawierać treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości i rodzaju, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Za treść egzekwowanego obowiązku nie mogą zostać uznane koszty egzekucyjne, gdyż stanowią one konsekwencję prowadzenia określonych czynności przez organ egzekucyjny, zmierzających do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Egzekucja administracyjna prowadzona jest w oparciu o informacje wynikające z tytułu wykonawczego i w momencie zrealizowania podlegającego egzekucji obowiązku, zgodnie z jego treścią określoną w tytule wykonawczym, zostaje ona zakończona. Nie oznacza to, że w każdym przypadku kończy się wówczas postępowanie egzekucyjne. Wysokość kosztów egzekucyjnych uzależniona jest między innymi od rodzaju i ilości podjętych czynności egzekucyjnych oraz może być kwestionowana w drodze zażalenia na postanowienie w przedmiocie ich ustalenia. Istnieje wobec powyższego odrębny tryb kwestionowania kosztów obciążających zobowiązanego, co może nastąpić już po zakończeniu egzekucji administracyjnej, czyli wyegzekwowaniu obowiązku, zgodnie z jego treścią określoną w tytule wykonawczym. Sama okoliczność, że jak stanowił art. 64c § 6 u.p.e.a. koszty egzekucyjne powstałe w egzekucji należności pieniężnej są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawianego na tę należność, chyba że przepisy stanowią inaczej, oznacza jedynie, że organ egzekucyjny co do zasady nie jest zobowiązany przed przymusowym wyegzekwowaniem kosztów, do podejmowania formalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia ich wysokości. Podstawę dochodzenia kosztów egzekucyjnych, stanowi sama okoliczność prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie wystawionego przez wierzyciela tytułu wykonawczego. Nie można jednak na tej podstawie wyprowadzać wniosku, że koszty egzekucyjne stają się z tego powodu treścią obowiązku podlegającego egzekucji. Obowiązek poniesienia kosztów egzekucji, wynika bezpośrednio z przepisów u.p.e.a., które określają ich wysokość oraz sposób poboru, nie zaś z treści tytułu wykonawczego, w którym należy wskazać zakres obowiązku podlegającego egzekucji (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., III FSK 4545/21). Słusznie wobec powyższego, wskazał sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe określenie w tytule wykonawczym wysokości kosztów egzekucyjnych, które nie stanowią obowiązku podlegającego egzekucji, lecz dopiero mogą powstać w następstwie jej prowadzenia. Z tych względów tytuł wykonawczy z 1 października 2020 r. spełnia wymagania art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., nie zachodziła zatem przesłanka warunkująca umorzenie postępowania egzekucyjnego z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Nie dają podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące rozpoznania i rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 u.p.e.a. zarzutów na postępowanie egzekucyjne (art. 33 u.p.e.a.). Jak zauważył sąd pierwszej instancji, podstawą prawną wydania przez Naczelnika US postanowienia z 22 lutego 2021 r. był art. 59 § 1 i 4 u.p.e.a., a zatem regulacje, które odnoszą się do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ w postanowieniu tym odmówił umorzenia podstępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie natomiast Naczelnik US nie miał podstaw do analizowania w uzasadnieniu wydanego postanowienia okoliczności dotyczących m.in. przedawnienia egzekwowanych zobowiązań, nieistnienia obowiązku w zakresie części dochodzonych należności, błędu co do osoby zobowiązanego. Przy czym trzeba zauważyć, że jednocześnie wyjaśniono, że nie stanowią one przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, w związku z tym nieprawidłowości te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji ocenił niewątpliwie przesłankę umorzeniową obejmującą wskazywane przez pełnomocnika niespełnianie przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Biorąc pod uwagę podjęte rozstrzygnięcie i podaną podstawą prawną, organ ten odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niespełnienia przesłanki z art. 59 § 1 u.p.e.a. Zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej zostały natomiast rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu postanowieniem z 22 lutego 2021 r., nr [...]. Kwestie te zostały szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11). Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), w szczególności za pomocą tej podstawy nie można kwestionować przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało w pełni wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wskazał w nim, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia, przekonująco uzasadnił również swoje stanowisko m.in. w zakresie wykroczenia w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji poza przedmiot postępowania. Niewątpliwie wskazany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być punktem odniesienia przy prowadzeniu sporu dotyczącego konsekwencji wskazanego uchybienia. Autor skargi kasacyjnej wskazując na brak konsekwencji WSA przy posługiwaniu się w uzasadnieniu wyroku słowem "osnowa" nie wyjaśnia, w jaki sposób uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei stwierdzając, że nie ma potrzeby wystawienia odrębnego tytułu wykonawczego obejmującego koszty egzekucyjne sąd pierwszej instancji wyjaśnił stronie zasady prowadzenia egzekucji tych należności, co niewątpliwie wiązało się z podnoszonymi zarzutami. WSA stwierdził również, że art. 59 § 2 u.p.e.a. został wymieniony przez skarżącą dopiero na etapie zażalenia od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (str. 12 uzasadnienia), co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Tę ostatnią uwagę należy odnieść również do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. na skutek pominięcia akt sprawy. Jak już wskazano powyżej, skarżąca w piśmie z 13 października 2020 r. wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego podnosząc, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymagań określonych przez art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Nie był to zatem ogólny wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i niewątpliwie nie odnosił się do przesłanek z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zarzut jest zatem niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Jacek Pruszyński Tomasz Zborzyński Dominik Gajewski