II SA/Bd 984/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mogilnie na uchwałę Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 23 marca 2021 r. nr XXIX/160/2021 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jeziora Wielkie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Mogilnie wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Jeziorach Wielkich z dnia 23 marca 2021 r. nr XXIX/160/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Jeziora Wielkie. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj: - art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638) - dalej jako "u.o.z", poprzez brak precyzyjnego określenia konkretnych jednostek pomocniczych gminy oraz organizacji społecznych odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz brak określenia sposobu ustalania miejsc, w którym przebywają koty wolno żyjące, jak również sposobu zapewnienia dokarmiania tych kotów oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania – w § 2 pkt 1 i 2 Programu; - art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. poprzez brak precyzyjnego określenia w § 8 ust. 1 konkretnego gabinetu weterynaryjnego oraz schroniska dla zwierząt odpowiedzialnych za realizację zadań w zakresie obligatoryjnej sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt – w § 5 ust. 1 Programu; - art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich – w § 8 ust. 1 programu; - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez nienależyte wypełnienie ustawowego obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu w odniesieniu do poszczególnych celów i zadań dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – w § 9 ust. 2 pkt 1 a) - e) Programu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jeziora Wielkie wniósł o umorzenie postępowania, informując, że Rada Gminy uwzględni zarzuty sformułowane w skardze i zmieni zaskarżoną uchwałę na najbliższej sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała zapadła na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r., poz. 713; ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 tejże ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ww. ustawy rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi art. 11a ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może obejmować również: plan znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.) oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a u.o.z.). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (art. 11a ust. 4 u.o.z.). Program ten winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – co wielokrotnie i zgodnie podkreśla się w orzecznictwie, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania oraz nie wskaże się konkretnych środków finansowych i sposobu ich wydatkowania na poszczególne zadnia wskazane w programie. Nie realizuje wykonawczego charakteru programu tym bardziej nieokreślenie w programie konkretnego podmiotu np. schroniska, lecznicy czy lekarza weterynarii, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań, objętych programem. Ustalenie w programie w sposób skonkretyzowany wykonawców programu, podmiotów zobowiązanych do wykonywania poszczególnych czynności przewidzianych w programie, ma istotne znaczenie, ponieważ stanowi o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań. Spełnia ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto spełnia wymóg powszechnej dostępności programu i walor informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określnie danych konkretnych podmiotów realizujących program pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 605/19, WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 886/19 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w związku z tym stwierdzić, że analiza poszczególnych regulacji Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały wskazuje, że są one bardzo ogólnikowe i nie wyczerpują ustawowego upoważnienia. Jak słusznie zwrócił uwagę Prokurator w kwestionowanym Programie, organ w przepisie § 2 pkt 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie zrealizował delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Stosownie do treści tego przepisu, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obejmuje w szczególności opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy w § 2 Programu poprzestała na ogólnikowym stwierdzeniu, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi realizowane będzie przez ustalenie miejsc w którym przebywają koty wolno żyjące i zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania. W programie nie podano przy tym konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Zgodzić się należy również ze stroną skarżącą, że § 5 ust 1 Programu narusza przepis art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy, nie zawiera żadnego elementu identyfikującego podmiot powołany do realizacji zadania określonego w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Z zakwestionowanego § 5 ust. 1 Programu wynika mianowicie, że zabieg sterylizacji i kastracji zwierząt w nieskonkretyzowanym z nazwy schronisku przeprowadza bliżej nieokreślony lekarz weterynarii. Jak wskazuje się słusznie w orzecznictwie, konkretne wskazanie w treści uchwały, przede wszystkim za pomocą adresu, podmiotów wykonujących zadania wymienione w art. 11a ust. 2 u.o.z. pozwala w przypadkach tego wymagających skierować się adresatowi tej uchwały do odpowiedniej, wyznaczonej zapisem aktu prawa miejscowego placówki. Nie chodzi tu przy ty, o wskazanie konkretnego lekarza weterynarii z imienia i nazwiska, bowiem w razie zdarzeń losowych i zmiany osoby lekarza wykonującego określone zadania, konieczne byłoby każdorazowe podejmowanie nowelizujących Program działań uchwałodawczych. To przede wszystkim adres podmiotu, wskazanie miejscowości i numeru porządkowego ulicy, przy której placówka się znajduje, konkretyzuje ją z perspektywy zbiorowego adresata uchwały i umożliwia temu adresatowi odszyfrowanie, w którym miejscu placówka ta działa. Dodać przy tym należy, że wskazane w uchwale podmioty wykonują zadania publiczne jednostki samorządu terytorialnego i w tym zakresie wysoki poziom szczegółowości zapisów uchwały, jako aktu prawa miejscowego, jest bez wątpienia pożądany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 336/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program winien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Tymczasem, jak słusznie wskazuje Prokurator, w § 8 ust. 1 uchwały doszło do zawężenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich. Zauważyć należy, że pojęcia "zwierzęcia bezdomnego" i "gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 u.o.z., zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom u.o.z. Jak wynika z art. 4 pkt 16 cyt. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W powyższym przypadku doszło zatem do jednoznacznego naruszenia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 2 pkt a nadto, poprzez modyfikację przepisu ustawy – do naruszenia art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sąd podzielił także argumentację Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego zapisu § 9 ust. 2 Programu. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane. Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Gminy na realizację Programu, niemniej jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przede wszystkim na gruncie zaskarżonej uchwały nie dokonano podziału ww. środków na poszczególne zadania ujęte w Programie. Rada Gminy podzieliła środki na zadania wykonywane przez "Eko Schronisko dla Zwierząt, Zielone Pole" oraz na ograniczenie populacji bezdomnych psów poprzez ich sterylizację lub kastracje; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt; zapewnienie miejsc bezdomnym zwierzętom gospodarskim w gospodarstwie rolnym; zakup karmy dla zwierząt bezdomnych. Taki podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ grupy, natomiast uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy w jeziorach Wielkich delegacji ustawowej, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym zaskarżone regulacje naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawi i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie należy wskazać, że z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie w związku z trwającym stanem epidemii, stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym E. Piechowiak J. Janiszewska-Ziołek K. Korycka