II GW 86/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem m.st. Warszawy a Prezydentem Miasta Białegostoku w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Prezydent miasta stołecznego Warszawy, na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) oraz art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem miasta stołecznego Warszawy, a Prezydentem Miasta Białegostoku przez wskazanie Prezydenta miasta Białegostoku jako organu właściwego miejscowo do rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla L.P. Z treści wniosku oraz dołączonej dokumentacji wynika, że: W dniu [...] lipca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wpłynął wniosek L. P. przebywającego w placówce przejściowej (buforowej) dla osób bezdomnych w Warszawie ul. [...] o wydanie decyzji w sprawie przyznania prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. W dniu [...] lipca 2021 r. z L. P. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalono, że ostatnim miejsce zamieszkania L. P. na terenie Polski był Białystok ul. [...] m. [...], gdzie również był zameldowany na pobyt stały. Przez wiele lat L. P. przebywał w Szwajcarii, skąd został deportowany. W placówce przejściowej (buforowej) dla osób bezdomnych w Warszawie Pan L. P. odbywał 10 dniową kwarantannę po przyjeździe ze Szwajcarii oczekując na skierowanie do schroniska dla osób bezdomnych. Następnie ustalono, że L. P. został skierowany do Schroniska [...] w Warszawie ul. [...] Pismem z [...] lipca 2021 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy, uznając się za niewłaściwy miejscowo przekazał wniosek L. P. wraz z wywiadem środowiskowym i zebraną dokumentacją do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Białymstoku, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Białegostoku, jako organu właściwego z uwagi na ustalone ostatnie miejsce zamieszkania L. P. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Białymstoku zwrócił przekazany wniosek. W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał na treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1285). Prezydent Miasta Białegostoku również odwołując się do art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wskazał, że w przypadku osoby bezdomnej, dla której możliwe jest ustalenie jedynie aktualnego miejsca przebywania, zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór o właściwość jest sporem negatywnym, żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa L. P. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcie tego sporu dotyczy ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach przewiduje w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m.in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść regulacji nie pozwala uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przychylić się do stanowiska wyrażanego wielokrotnie w orzecznictwie, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne zawierają odmienne uregulowania. Skoro zatem art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (por. np. postanowienia NSA z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17, z 28 września 2017 r. sygn. akt II GW 33/17; te i dalsze powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie potwierdzenia prawa do świadczenia opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w pierwszym rzędzie należało rozważyć możliwość zastosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba przy tym mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak przewiduje art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie także z miejscem jego pobytu. W świetle powyższego skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, organ właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy (por. postanowienia NSA: z 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 12/17; z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II GW 6/17; z 28 września 2017 r. sygn. akt II GW 33/17; z 14 listopada 2017r. sygn. akt II GW 36/17; z 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II GW 17/18). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie może stanowić dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa lub przebywała w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpatrywanej sprawie wynika, że L. P. zameldowany był na pobyt stały w Białymstoku przy ul. [...]m. [...]. Przez wiele lat L. P. przebywał w Szwajcarii, skąd został deportowany do Polski. Po deportowaniu ww. przebywał na kwarantannie w placówce buforowej dla osób bezdomnych w Warszawie na ul. [...], oczekując jednocześnie na skierowanie do ośrodka dla osób bezdomnych. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. L. P. otrzymał świadczenie z pomocy społecznej w postaci tymczasowego schronienia w schronisku dla osób [...] w Warszawie przy ul. [...] na okres od [...] lipca 2021 r. do [...] sierpnia 2021 r. Ze zgromadzonych w sprawie informacji wynika zatem, że ostatnim możliwym do ustalenia miejscem zamieszkania L. P. był Białystok ul. [...] m. [...]. W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydenta Miasta Białegostoku jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.