II SA/Po 167/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia; oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia S. B., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2017 r., [...] [...] w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia – uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu uiszczenia grzywny i określił ten termin do dnia 31 stycznia 2018 r. oraz w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określnego w tytule wykonawczym i określił ten termin do dnia [...] maja 2017 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] 2016 r., [...], , [...] [...] Inspektor Powiatowy nakazał skarżącemu (inwestorowi) rozbiórkę stacji paliw płynnych zlokalizowanej w miejscowości [...] (działka [...]), gmina [...], poprzez częściową rozbiórkę budynku usługowego z dostosowaniem do stanu pierwotnego, to jest do wymiarów 3,30 m x 6,00 m zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, rozbiórkę zadaszenia nad dystrybutorami, demontaż czterech dystrybutorów paliwowych wraz z instalacjami i zbiornikiem dwupłaszczowym oraz demontaż kostki brukowej [...] wokół stacji (wymiary około 40,00m x 28,40m). Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Następnie S. B. wniósł skargę, która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r., II SA/Po 513/16 została oddalona. Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] października 2016 r., [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., [...] uchylił w całości postanowienie z dnia [...]października 2016 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Inspektor Wojewódzki odmówił skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2017 r., II SA/Po 205/17 odrzucił skargę S. B. na postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. Wobec niewykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] 2016 r., [...], [...] [...], Inspektor Powiatowy w dniu 4 maja 2017 r. skierował do S. B. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku określonego decyzji. Następnie dnia [...] maja 2017 r. Inspektor Powiatowy wystawił tytuł wykonawczy [...]. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy nałożył na S. B. grzywnę w wysokości 10.000 złotych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2017 r., [...] [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wysokość grzywny została ustalona w oparciu o art. 121 § 2 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 599, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 – dalej "u.p.e.a.") i nie przekracza maksymalnej kwoty 10.000 zł, co ma zapewnić zarówno efektywność egzekucji i być jednocześnie jak najmniej uciążliwym środkiem dla zobowiązanego. Ponadto w ocenie organu czas pomiędzy nałożeniem obowiązku (kwiecień 2016 r.) a wszczęciem postępowania egzekucyjnego (maj 2017 r.) był wystarczająco długi dla jego skutecznego wykonania, a skarżący był świadom ciążącego na nim obowiązku, którego nie wykonał. Pismem z dnia 26 września 2017 r. S. B. wniósł zażalenie. Wcześniej jednak – pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. – skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...], [...] organ odmówił wznowienia postępowania, natomiast Inspektor Wojewódzki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. W dniu 5 lipca 2017 r. do Inspektora Wojewódzkiego wpłynęło pismo skarżącego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2017 r., [...], [...]. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., [...] Inspektor Wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego, natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Następnie, po podjęciu zawieszonego postępowania, opisanym we wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. Inspektor Wojewódzki co do zasady utrzymał w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia z tą zmianą, że zmienił terminy termin uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku określone w egzekwowanej decyzji. Wskazał, że wobec faktu, że nałożony obowiązek pozostał nadal nie wykonany, obowiązkiem Inspektora Powiatowego (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, to jest albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego słusznie organ pierwszej instancji uznał, że nałożenie grzywny jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym, najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Celem grzywny jest bowiem doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W razie dobrowolnego wykonania obowiązku, grzywny – o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte – podlegają umorzeniu w drodze postanowienia na wniosek zobowiązanego. Inspektor Wojewódzki podzielił stanowisko co do wysokości grzywny. Grzywna ma stanowić uciążliwość, postawić zobowiązanego w sytuacji przymusowej, aby dobrowolnie wykonał obowiązek, zatem jej wysokość nie może być zbyt niska. Nie bez znaczenia dla określenia maksymalnej wysokości grzywny ma fakt, że rozbiórka dotyczy działającej stacji paliw, postępowanie administracyjne toczyło się od 2015 r., a nakaz rozbiórki wydany został ponad rok temu. Mając to na uwadze Inspektor Wojewódzki uznał, że zasadnie nałożono na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. W skardze S. B. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Zarzucił naruszenie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł bez matematycznego wyliczenia jej wysokości, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki wynosi iloczyn powierzchni zabudowy budynku i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów zawodowych. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu było postanowienie Inspektora Wojewódzkiego, którym w zasadniczej części utrzymano w mocy postanowienie Inspektora Powiatowego z dnia [...] 2017 r., [...] o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł i wezwaniu go do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym do dnia 31 stycznia 2018 r. (wynikających z decyzji z dnia [...] 2016 r.). Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia powyższego upomnienia. W myśl art. 26 § 4 u.p.e.a. jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Jednym ze środków egzekucyjnych obowiązków o charakterze niepieniężnym jest grzywna w celu przymuszenia. Stosownie do art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 u.p.e.a.). Stosownie do art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba, że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (art. 121 § 4 u.p.e.a.) Wysokość grzywny zależy od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, który powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. Według art. 122 §1 i 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny, które zawiera wezwanie do jej uiszczenia oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest wymuszenie realizacji nakazów wypływających z decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego, o ile nakazy te nie zostaną wykonane dobrowolnie. Postępowanie egzekucyjne nie jest zatem kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym można byłoby negować zasadność ostatecznych i prawomocnych decyzji. Ewentualna wadliwość decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego nie może być zatem podnoszona w postępowaniu egzekucyjnym. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 u.p.e.a., obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, że ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] 2016 r., [...] , [...] S. B. został zobowiązany do wykonania robót budowlanych, poprzez częściowa rozbiórkę stacji paliw płynnych zlokalizowanej w miejscowości [...]. Bezspornym pozostaje również, że skarżący pomimo upomnienia nie wykonał nałożonego obowiązku. Upomnienie z dnia 4 maja 2017 r. zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 5 maja 2017 r (k. 337 akt administracyjnych). Upomnienie zawierało wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniały wydanie przez Inspektora Powiatowego w dniu [...] maja 2017 r. tytułu wykonawczego, który – w ocenie Sądu – spełnia wymogi z art. 27 § 1 u.p.e.a. Postanowienie o nałożenie grzywny zawierało wskazane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zastosowanego środki egzekucyjnego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W sprawach z zakresu prawa budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, który z z tych środków, w konkretnych okolicznościach, należy zastosować przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 539/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., II OSK 538/13, z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 oraz z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1387/10; orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że grzywna w celu przymuszenia spełnia funkcję motywującą zobowiązanego do spełnienia nałożonego obowiązku. Nie jest więc karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 r., II OSK 235/09 oraz z dnia 6 grudnia 2007 r., II OSK 1642/06; orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym Sąd stoi na stanowisku, że Inspektor Wojewódzki prawidłowo ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione. Jest to bowiem środek mniej dolegliwy, a zarazem skłaniający zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Ponadto wykonanie zastępcze jest środkiem zaspokajającym, który generuje siłą rzeczy bezzwrotne, nierzadko znaczne koszty dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia natomiast, nawet pomimo jej uiszczenia, może zostać w razie wykonania obowiązku zwrócona dłużnikowi na zasadzie art. 126 u.p.e.a. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem skuteczne zaspokojenie wierzyciela, a w tym wypadku dotyczy to nałożonych na skarżącego obowiązków. W szczególności grzywna w celu przymuszenia nie zastępuje obowiązku przeprowadzenia danej czynności przez skarżącego. Spełnienie tego obowiązku powoduje jednak bezprzedmiotowość uiszczania tej grzywny, co odnajduje wyraz w jej umorzeniu na podstawie art. 125 u.p.e.a. Jeśli natomiast chodzi o wysokość ustalonej grzywny, to w ocenie Sądu ustalona ona została w kwocie nieprzekraczającej kwoty określonej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Prawidłowo organ zastosował w sprawie art. 121 § 5 u.p.e.a. zgodnie z którym wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Grzywna w celu przymuszenia została nałożona na skarżącego postanowieniem z dnia [...] 2017 r., to jest w II kwartale 2017 r. kiedy ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania wynosiła 4 014 zł (Dz. Urz. GUS z 2017 r., poz. 38). Skoro więc powierzchnia budynku podlegającego rozbiórce wynosi aktualnie 8 m x 11,7 m co daje 93,6 m2, a powierzchnia do jakiej skarżący jest zobowiązany zmniejszyć budynek ma wynosić 3,3 x 6 m = 19 m2, to do obliczenia wysokości grzywny należało wziąć pod uwagę różnicę pomiędzy powyższymi powierzchniami: 93,6 m2 - 19 m2 = 74,6 m2. Iloczyn tej powierzchni i 1/5 wskaźnika GUS w II kwartale 2017 r. (802,8 zł) wynosi 59888,88 zł. Kwota ta przekracza maksymalną wysokość grzywny, w związku z czym organy słusznie nałożyły na skarżącego grzywnę w wysokości 10.000 zł. Prawidłowo więc organy zastosowały art. 121 § 5 u.p.e.a. wbrew temu co zarzucał skarżący. W ocenie sądu, organ mając na uwadze okoliczności danej sprawy, kierował się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 1 u.p.e.a., to jest. zastosował środek egzekucyjny, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i to najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasada ta powinna być bowiem rozumiana w ten sposób, że ma ona prowadzić do uniknięcia zbędnych dolegliwości wobec zobowiązanego, ale równocześnie nakłonić go do wykonania ciążącego obowiązku. Należy również mieć na uwadze, że wysokość zastosowanej grzywny w celu przymuszenia nie jest bezpośrednio związana z możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że może się on uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując obowiązek. Podsumowując Sad wskazuje, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o nałożenia grzywny w rozpoznawanej sprawie było dopuszczalne. Przed wszczęciem postępowania organ doręczył skarżącemu upomnienie. Ponadto organ wydał tytuł wykonawczy, a zastosowany środek egzekucyjny jest środkiem najmniej uciążliwym dla skarżącego. Nadto wysokość grzywny została przez organ wyliczona w sposób prawidłowy. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.