I GSK 803/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 172/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 18 marca 2021r., sygn. akt VIII SA/Wa 172/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 –obecnie: Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej też: "skarżąca", "Grupa", "Spółka") na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej też: "Prezes ARiMR", "Prezes", "organ odwoławczy") z [...] grudnia 2020r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na następujący stan faktyczny: Decyzją z [...] marca 2015r., nr [...] Marszałek Województwa Mazowieckiego uznał Spółkę za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów ,,owoce’’. W dniu [...] czerwca 2017r. do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej też: "Dyrektor MOR ARiMR", "Dyrektor", "organ I instancji") wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w [...] z [...] maja 2017r., sygn. akt [...] o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 roku i nie później niż w grudniu 2016 roku do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości poprzez przedłożenie między innymi przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników organu w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego organ poniósł szkodę w kwocie nie niższej niż [...] zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 kk. W związku z powyższym Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] października 2020 roku wydał decyzję nr [...] zawieszającą uznanie Spółki za organizację producentów owoców i warzyw. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uwagi na wszczęcie przez Prokuraturę Regionalną w [...] śledztwa w przedmiotowej sprawie uznał, że zostały wyczerpane przesłanki do zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji(UE) nr 543/2011(Dz.Urz. UE L 138 z 25 maja 2017r., s.4 ze zm., dalej: "rozporządzenie 2017/891") i zawieszenia uznania Spółki jako organizacji producentów owoców i warzyw. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020r., sygn. akt I GSK 2012/19, z którego treści wynika, iż podejrzenie popełnienia oszustwa związanego z wnioskowaną płatnością z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania stanowi przesłankę określoną w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie w wyrokiem z 18 marca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, iż doszło do zawieszenia uznania zupełnie innego podmiotu, ponieważ dochodzenie jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej. Zauważył, iż nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa, były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy. Natomiast proces uznania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, iż organy administracji publicznej miały prawo uznać, że w okolicznościach sprawy istnieje bezpośredni związek między śledztwem w stosunku między innymi do skarżącej, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym i zaistniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] Grupa w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w [...] w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również skarżącej, ponieważ: 1. zawieszenie uznania ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych UE; 2. proces uznawania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego i dlatego wstępnie uznana grupa producentów jest tym samym podmiotem prawnym co uznana organizacja producentów owoców i warzyw; 3. art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 i tym samym startowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów; 4. nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy producentów; pomimo że: 1. w żaden sposób zawieszenie uznania skarżącej nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE, ponieważ pomoc finansowa co do której toczy się śledztwo została wypłacona; 2. proces uznawania nie musi się odbywać dwuetapowo, ponieważ uznanie może otrzymać każdy podmiot, który spełnia warunki i nie musi w pierwszej kolejności zostać wstępnie uznaną grupą producentów, natomiast organizacja producentów, to jest ten sam podmiot, ale nie taki sam podmiot co wstępnie uznana grupa producentów; 3. nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia - wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013; 4. Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania skarżącej za organizację producentów. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazała, że po pierwsze, o jakim zabezpieczeniu interesów finansowych jest mowa w inkryminowanym wyroku (UE) (czego Sąd, a nawet organy Agencji nie wyjaśniają). Ponieważ z całą pewnością nie jest to zabezpieczenie pomocy finansowej na realizację planu dochodzenia do uznania, ponieważ ta pomoc została już w całości wypłacona, a zatem nie jest możliwe zabezpieczenie wypłaconej już pomocy finansowej. Po drugie, skarżąca jako organizacja producentów poprzez zawieszenie uznania jest "karana", za przeszłe stany faktyczne, kiedy jeszcze nie była uznaną organizacją producentów. Z tego powodu, jak podkreśliła nie można karać podmiotu zawieszeniem jego praw, tylko i wyłącznie dlatego, że toczy się postępowanie karne dotyczące okresu, kiedy tych praw ten podmiot jeszcze nie posiadał. Nie można karać podmiotu utratą/zawieszeniem uprawnień, za czyny mające miejsce przed nabyciem tych uprawnień. W takim przypadku mamy do czynienia ze stosowaniem prawa wstecz. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organy Agencji stosują w przedmiotowej sprawie przepisy do stanów faktycznych mających miejsce, kiedy jeszcze te przepisy nie istniały. Po trzecie, nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że uznana organizacja producentów oraz wstępnie uznana grupa producentów, to w sensie prawnym te same podmioty, które przejmują po sobie te same uprawnienia i obowiązki. Jeżeliby tak było, to ustawodawca europejski przewidziałby to bezpośrednio w przepisie, a taki przepis nie istnieje. Jeżeli ustawodawca zdecydował się na regulację dającą możliwość utworzenia wstępnie uznanej grupy producentów oraz następnie uznanej organizacji producentów, już po samej nomenklaturze widać, że to nie są takie same podmioty prawne, posiadające takie same uprawnienia i obowiązki. Po czwarte, literalna treść art. 60 ust. 1 stanowi wprost, że śledztwo winno dotyczyć pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013,natomiast zaprezentowane przez Sąd I instancji "naginanie", "naciąganie" tegoż przepisu, jest bez precedensu. Ten przepis nie powinien mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, ponieważ śledztwo dotyczy pomocy finansowej uregulowanej w innym rozporządzeniu. Po piąte, odnosząc się do sytuacji prawnej podniosła, iż powinna w dalszym ciągu pozostawać uznaną organizacją producentów, natomiast Prokuratura powinna zakończyć śledztwo i dopiero możliwe są kolejne kroki prawne ze strony organów Agencji Restrukturyzacji. Natomiast w przedmiotowej sprawie, skarżąca jest podmiotem, któremu dokonano zawieszenia uznania i co ma charakter bezprecedensowy, tak jak każdej innej organizacji producentów. Podniosła, że nawet osobom pełniącym funkcje publiczne i mającym zarzuty nikt nie zawiesza pełnienia funkcji, a co do organizacji producentów, to pomimo braku nawet wniesienia aktu oskarżenia, mają być zawieszone uprawnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył, iż nie żąda przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), co ma istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że Sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014r., sygn. akt I OSK 294/14, 6 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 2233/13). Natomiast zarzut "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego jak w niniejszej sprawie wymaga wykazania i wyjaśnienia, jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 2735/15). Wobec tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z jej zarzutami, w obu przypadkach, a więc błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa, jej autor musi wykazać ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu dlaczego nie powinien być zastosowany. Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkie wskazane wyżej wymogi. Przede wszystkim autor skargi kasacyjnej w pkt I. jej petitum nie wskazał, jakie przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji a zarzuty skargi i jej uzasadnienie w istocie stanowią polemikę z prawidłowymi ustaleniami i wnioskami Sądu I instancji. Należy również podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., sygn. I OPS 10/09 (cbois). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015r., sygn. II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012r., sygn. I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007r., sygn. I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014r., sygn. II GSK 16/13 i 17 lutego 2015r., sygn. II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Istota sporu w sprawie sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję - uznał ją za odpowiadającą prawu, bowiem organy wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, iż w przypadku skarżącej kasacyjnie Spółki zachodzi podejrzenie popełnienia oszustwa związanego z wnioskowaną płatnością, poprzez przedłożenie w Agencji nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników organu w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, co stanowi przesłankę określoną art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Zdaniem Sądu I instancji instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem nie daje podstaw do zawieszenia uznania organizacji producentów rolnych, bowiem w świetle art. 60 rozporządzenia nr 2017/891, jak i poprzednio obowiązującego art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, nie jest wymagane przedstawienie podejrzanemu zarzutów popełnienia przestępstwa i przejście postępowania karnego w fazę in personam, czy też wniesienie aktu oskarżenia lub skazanie. W sprawie niesporne pozostaje (wobec treści postanowienia Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] z [...] maja 2017r., sygn. akt [...]), że takie postępowanie zostało wszczęte. Odmiennego zdania jest skarżąca kasacyjnie Spółka, która podnosi, że nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia - wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013, Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania skarżącej za organizację producentów. Wskazanego stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela i za aktualne również w tej sprawie uznaje stanowisko i argumentację prawną zaprezentowane w wyroku NSA z 1 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 3507/18. Stwierdzić należy, że stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007". Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jaki i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Tym samym, za niezasadne należało uznać zarzuty kasacyjne zmierzające do wykazania wadliwości stanowiska Sądu I instancji w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji prawnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz.265.).