II SA/Rz 1369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego B.C. (dalej: "skarżąca"). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej: "u.ś.r."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia z dnia 26 maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J.B., legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Wójt odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenie, wskazując, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., tj. niepełnosprawność ojca skarżącej nie powstała w okresie, o którym mowa w tym przepisie. Nadto wymagający opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowi kolejną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia na rzecz skarżącej, zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wskazując, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skarżąca podała również, że jej matka ze względu na stan zdrowia oraz wiek nie jest w stanie zająć się mężem. Opisaną za wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Wójta odnośnie wystąpienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO wyjaśniło, że w konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, rozpatrywanie spraw w zakresie przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych winno następować z pominięciem kryterium daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Kolegium stwierdziło jednak, że przeszkodzą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, iż wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wobec powyższego zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., którego literalne brzmienie uzasadnia odmowne załatwienie wniosku. W skardze (błędnie nazwanej sprzeciwem) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Wskazała, że w aktualnym orzecznictwie dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., w myśl której pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. Skarżąca podkreśliła, że aktualnie to ona zajmuje się obojgiem rodziców ze względu na ich stan zdrowia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 tej ustawy 1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 1b. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. (...) W sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zwróciła się córka wymagającego opieki. Nie jest kwestionowane, że wymagający opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a także to, że skarżąca w związku z opieką nad ojcem nie podejmuje się zatrudnienia. W toku postępowania odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia tj. wiek, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Organ II instancji prawidłowo zakwestionował stanowisko organu I instancji powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną od wieku, w którym powstała niepełnosprawność. Organ II instancji stwierdził natomiast istnienie drugiej negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, a mianowicie fakt, że obowiązek opieki nad ojcem wyprzedza obowiązek alimentacyjny żony – matki skarżącej, która jak ustaliły organy nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo innym orzeczeniem równoznacznym. Swoje stanowisko Kolegium oparło na powołanych wyrokach NSA i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Podkreślić należy, że wyrok wydany w innej sprawie nie ma mocy wiążącej w sprawie, w której nie został wydany, a może stanowić jedynie pogląd wyrażony w sprawie. Sąd w składzie orzekającym opowiada się za taką wykładnią przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, które pozwolą na zapewnienie realnej pomocy osobie z orzeczonym znacznym stopnieniem niepełnosprawności i przyznanie tego świadczenia osobom rzeczywiście tą opiekę sprawującym. W ocenie Sądu ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia negatywnej przesłanki jaką jest brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby zobowiązanej do opieki w pierwszej kolejności i odmowa na tej podstawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w następnej kolejności, w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy, może w niektórych przypadkach prowadzić do skutków sprzecznych z celem ustawy, a mianowicie braku zapewnienia realnej opieki osobie tego wymagającej. Na potrzebę takiej wykładni zwracał także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej (vide: wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 722/09; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2009 r., I OSK 723/09; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2012 r., I OSK 190/12; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 1196/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 1899/12; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 1200/14; wyrok NSA z dnia 6 listopada 2014 r., I OSK 251/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r., I OSK 46/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2015 r., I OSK 1230/14; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r., I OSK 1113/15; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., I OSK 2103/20, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że konieczność przyznania pierwszeństwa wynikom wykładni celowościowej i systemowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. aktualizuje się wyłącznie w określonym stanie faktycznym sprawy. Następuje to w sytuacji gdy wykładnia językowa, od której rozpoczyna się proces rekonstrukcji normy prawa, daje rezultaty nieakceptowalne na gruncie systemu prawa, pozostające w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi, znajdującymi bezpośrednie zastosowanie w razie sprzeczności z nimi norm niższego rzędu (art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ( wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy że brak ustaleń organów co do realnej możliwości sprawowania przez małżonkę opieki nad niepełnosprawnym mężem, nieusprawiedliwionym czyni pozbawienie córki prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem z tego tylko powodu, że małżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stanowisko to jest o tyle uzasadnione jeśli wziąć pod uwagę, że ojciec skarżącej ma 85 lat, leczy się z powodu [...], ma trudności z poruszaniem się, jest po zabiegu [...], porusza się o lasce. Jego żona, która w świetle decyzji organu II instancji powinna się nim opiekować ma 80 lat i według orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ma naruszoną sprawność organizmu wymagającą częściowej pomocy innych osób w pełnieniu ról społecznych. Porównanie stanu niepełnosprawności ojca skarżącej i możliwości fizycznych jego żony budzi wątpliwości co do realności sprawowania tak wyznaczonych obowiązków opiekuńczych. Sąd nie może przejść obojętnie obok tego. W świetle powyższego decyzja organu II instancji nie wyjaśniająca powyższych kwestii jest przedwczesna. Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie Sądu oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c. p.p.s.a. Postępowanie było wolne od opłat. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy Sąd uchylił również decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.