I OSK 1078/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 142/20 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 142/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną i przyznania zasiłku oraz odmowy uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku oddalił skargę w całości. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A.P. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2096 z późn. zm. dalej: u.p.z.i.r.p ), poprzez błędne uznanie, że A.P. nie spełniła przesłanek do uznania jej za osobę bezrobotną, tj. nie była zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia wobec faktu, iż w dacie [...].02.2019 r., a także przez czas posiadania statusu osoby bezrobotnej pełniła funkcję członka zarządu w spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 103 § 3 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci oświadczeń prokurenta spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] P.P. oraz złożonych przez A.P. wyjaśnień na piśmie, co skutkowało błędną oceną w zakresie zdolności i gotowości do podjęcia zatrudnienia przez A.P. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej oraz umorzenie postępowania. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 103 § 3 K.p.a. wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów K.p.a. bez powiązania tego zarzutu z naruszeniem przepisów p.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów K.p.a. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa, aby był skuteczny musi wskazywać na braki w ustaleniach faktycznych organów, których nie zauważył, lub które pominął Sąd I instancji. Wskazany brak dowodów w sprawie powinien być na tyle istotny, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie musiałoby by być co najmniej przedwczesne. Tylko w taki sposób można uzasadnić wpływ powyższego naruszenia na wynik sprawy o którym jest mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała braków dowodowych i nie uzasadniła powyższego zarzutu. Podkreślenia wymaga, że wprawdzie na podstawie przepisów podniesionych w zarzucie, art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie z prawdą obiektywną, jak również inicjatywa w tym zakresie należą do obowiązków organu, to podważenie ustaleń organu wymaga inicjatywy strony. Nie wystarczy brak zgody strony na rodzaj, treść i zakres zgromadzonego materiału dowodowego, jeżeli mieści się on w granicach przesłanek materialnoprawnych danej sprawy. Z tych przyczyn, wobec nieprzedstawienia nowych dowodów w sprawie, zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający na celu, jak się wydaje podważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd za podstawę orzekania, jest całkowicie nieskuteczny. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez błędne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uznania jej za osobę bezrobotna tj. nie była gotowa do podjęcia zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy, wprawdzie była prezesem zarządu spółki z o.o., jednakże wszelkie czynności związane z prowadzeniem i reprezentacją spółki wykonywał prokurent samoistny. Takie sformułowanie zarzutu kasacyjnego wskazuje jednoznacznie na to, że strona wnosząca skargę kasacyjną kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, a mianowicie brak wyjaśnienia, czy czynności wykonywane przez skarżącą jako prezesa zarządu spółki uniemożliwiały uznanie, że pozostawała ona w gotowości do pracy, ponieważ wszelkie czynności w spółce wykonywał prokurent spółki. Ustaleń faktycznych nie można jednakże skutecznie podważyć w drodze powołania zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Zatem tak sformułowana podstawa kasacyjna, oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego nie mogła być uznana za usprawiedliwioną. Odnosząc się do powyższego stanowiska skarżącej wskazać trzeba, że zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy o promocji, który zawiera legalną definicję osoby bezrobotnej, bezrobotnym jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g, i, j, l oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o ile spełnia wymogi wskazane w punktach a – m. Bezrobotnym może być zatem jedynie osoba niepozostająca w stosunku pracy, czy stosunku służbowym oraz niewykonująca innej pracy zarobkowej i to niezależnie od wysokości uzyskiwanego z tego tytułu dochodu. Przeszkody do nabycia oraz posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jedynie wykonywanie, na zasadach określonych w art. 2 ust.2 ustawy, świadczeń przez wolontariuszy i odbywanie praktyki absolwenckiej. Zakres obowiązków i praw członków zarządu spółki wynika wprost z art. 201 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), zgodnie z którym "zarząd prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę". Przez prowadzenie spraw w doktrynie rozumie się proces polegający na wydawaniu decyzji, podejmowaniu uchwał, opinii, organizowaniu działalności przedsiębiorcy oraz – w pewnych sytuacjach – osobistej realizacji czynności wykonawczych w ten sposób, aby były one zgodne z przedmiotem działania danego podmiotu, w celu realizacji jego zadań i osiągnięcia jak najlepszych wyników gospodarczych (A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 121). Z kolei reprezentacja spółki to sfera jej funkcjonowania na zewnątrz, relacji z osobami trzecimi (zob. A. Kidyba, Prawo handlowe, s. 129). Obejmuje ona przede wszystkim czynności prawne dokonywane przez spółkę w obrocie cywilnoprawnym. Do sfery tej należy również zaliczyć występowanie spółki jako osoby prawnej przed organami administracyjnymi i sądami (M. Dumkiewicz Małgorzata, Kodeks spółek handlowych. Komentarz do art. 201 k.s.h., LEX). Ponadto, ustawodawca nakłada na członka zarządu, przy wykonywaniu swych obowiązków, powinność dołożenia staranności wynikającej z zawodowego charakteru swej działalności (art. 293 § 2 ksh; A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz, Wolters Kluwer 2010, s. 1234-1235, 1239-1240, uw. 1, 6; A. Szajkowski, M. Tarska w: Kodeks spółek handlowych. Komentarz C.H. Beck 2014 t. II s. 929-930 nb 3-8). Wyżej wskazane uprawnienia i obowiązki dotyczą skarżącej kasacyjnie. Nie jest bowiem sporne w rozpoznawanej sprawie, że w dacie zarejestrowania się jako bezrobotna A.P. pełniła funkcję prezesa zarządu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (jednoosobowego zarządu) i pełniła ją również w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast istotne, czy czynności związane z pełnieniem funkcji wykonywała odpłatnie (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 619/15, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA"). Bezsporne jest również i to, że w powyższym okresie ww. spółka prowadziła aktywną działalność gospodarczą i uzyskiwała przychody. Dostrzec zatem trzeba, że z przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji wynika również, że bezrobotnym może być tylko osoba "gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy". Warunek ten musi spełniony zarówno w dniu rejestracji w charakterze bezrobotnego, jak i przez cały czas korzystania z omawianego statusu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, gotowość do podjęcia pracy musi oznaczać rzeczywistą, faktyczną i aktualną możliwość podjęcia pracy ponieważ z tą kwestią wiąże się nabycie określonych praw podmiotowych do świadczeń publicznoprawnych (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3204/15, CBOSA). Gotowość do podjęcia zatrudnienia oznacza, że dana osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i jednocześnie nie występują żadne przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK1008/10, wyrok NSA z 29 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 338/11, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości pogląd zawarty m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 338/11; z 9 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 619/15; z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2666/17 i z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 4159/18 (CBOSA), że gotowości do pracy nie można sprowadzać wyłącznie do czynników subiektywnych, istniejących po stronie zainteresowanego. Nie można bowiem oczekiwać od organów orzekających w sprawach objętych zakresem ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, że będą one badać zakres dyspozycyjności osoby ubiegającej się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Z uwagi na powyższe prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że pełnienie przez skarżącą funkcji prezesa spółki prawa handlowego, powoduje brak pełnej gotowości do podjęcia zatrudnienia, a zatem skarżąca nie spełniała przesłanek do uzyskania statusu bezrobotnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.