II GSK 1104/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1274/21 w sprawie ze skargi R. I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 8 marca 2021 r. nr LOB.0260.5.2021.ULC.3 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. I. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2 700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd I instancji) wyrokiem z 17 listopada 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 1274/21, oddalił skargę R., I. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC) z 8 marca 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z 20 listopada 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w Krakowie – Balicach (dalej: Komendant) skierował do Prezesa ULC wniosek o wymierzenie spółce kary pieniężnej w wysokości 13.500 zł na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 z późn. zm.; dalej: Prawo lotnicze) w związku z przekazaniem niepełnej informacji dotyczącej serii i numeru paszportu (dalej: niepełna informacja API) jednego pasażera lotu z dnia 11 listopada 2017 r. nr [...] z T.(I.). Pismem z 10 listopada 2020 r. Prezes ULC zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniosku Komendanta z 20 listopada 2017 r. Decyzją z 10 grudnia 2020 r. Prezes ULC, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa lotniczego w związku z art. 209w Prawa lotniczego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284 i 1378) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13.500 zł w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego niepełnej informacji API za lot z dnia 11 listopada 2017 r. nr [...] z T. (I.). Zaskarżoną decyzją z 8 marca 2021 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję własną z 10 grudnia 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji API. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki. W ocenie sądu I instancji stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości. Z akt sprawy jasno wynika bowiem, że spółka przekazała Komendantowi niepełną informację API polegającą na podaniu niepełnego numeru paszportu jednego pasażera lotu z 11 listopada 2017 r., co skutkowało wymierzeniem kary na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego, który taką właśnie sankcję przewiduje za przekazanie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego informacji niepełnej, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a cytowanej ustawy. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było zdaniem Sądu postępowaniem wszczętym z urzędu, a nie z wniosku Komendanta. Jest to bowiem postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Stronę, a inny organ - Komendant nie ma w nim statusu strony postępowania, gdyż wynik tego postępowania w żaden sposób nie dotyczy jego interesu prawnego. Zdaniem Sądu, nałożonych na organ (tu: Komendanta Placówki Straży Granicznej w Krakowie - Balicach) zadań z zakresu administracji (w tym wynikających z Prawa lotniczego) nie można utożsamiać z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tym samym statusu strony postępowania. Postępowanie niniejsze nie toczyło się zatem na wniosek strony, ale z urzędu. Sąd I instancji podniósł jednak, że kontrolowane postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie było poprzedzone kontrolą. Przypomniał, że w sprawie tego rodzaju wszczęcie postępowania następuje na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna (art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego). To stwierdzenie nie nastąpiło w wyniku przeprowadzenia kontroli, ale czynności sprawdzających wykonywanych przez Komendanta. Sąd I instancji wyjaśnił również, że kontrola podatkowa jest sformalizowaną procedurą, w której wyraźnie można wyodrębnić dzień jej zakończenia, którym jest dzień doręczenia protokołu kontroli (por. art. 291 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa; opubl.: Dz. U. z 2018 r., poz. 800; dalej: O.p.). To od tego dnia biegnie termin, o którym mowa w art. 165b § 1 O.p. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie nie było postępowania kontrolnego poprzedzającego wydanie decyzji, nie został spisany także protokół kontroli, a zatem nie ma daty, od której można liczyć termin przewidziany w art. 165b § 1 O.p. Sąd I instancji wskazał, że na gruncie przepisów Prawa lotniczego została przewidziana kompetencja Prezesa ULC do przeprowadzania kontroli w określonych przypadkach (por. Dział II Rozdział 3 "Kontrola i postępowanie pokontrolne"). Uwzględniając powyższe, zasadnym staje się wnioskowanie, że przed 1 kwietnia 2019r., na mocy art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, przepis art. 165b § 1 O.p. mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez Prezesa ULG. W sytuacji jednak gdy - tak jak w niniejszej sprawie - postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane - przepis art. 165b § 1 O.p. nie miał zastosowania. Stąd też ostatecznie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania, choć uczynił to przy odmiennym uzasadnieniu niż przedstawione przez Prezesa ULC w zaskarżonej decyzji. Niezasadne były też z tego względu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy –Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw; opubl.: Dz. U. z 2019 r., poz. 235; dalej: ustawa zmieniająca). Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi spółka zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 272 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Sąd nieprawidłowo uznał, że czynności dokonywane w niniejszej sprawie przez Straż Graniczną stanowiły czynności sprawdzające w rozumieniu O.p., podczas gdy przepis art. 272 O.p. nie powinien w niniejszej sprawie znaleźć zastosowania ze względu na brak możliwości jego odpowiedniego zastosowania wynikającego z odmiennego celu czynności sprawdzających wskazanego w O.p. oraz faktycznego celu czynności dokonanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, skutkiem czego Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do przeprowadzenia kontroli, a w konsekwencji odmówił zastosowania art. 165b § 1 O.p., mimo że przepis ten winien znaleźć zastosowanie ze względu na przeprowadzenie czynności, które wykazywały cechy kontroli, czego konsekwencją było naruszenie: 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotnicze (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi. w sytuacji, gdy Organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, podczas gdy postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przed Organem toczyło się w wyniku uchybień wykrytych po stronie Skarżącego przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w Krakowie - Balicach, skutkiem czego Organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję z 10 grudnia 2020 r., mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącemu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez Skarżącego lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji z 8 marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 10 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa ULC z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia; - ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji z 8 marca 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 10 grudnia 2020 r., w sytuacji gdy decyzja z 8 marca 2021 r. została wydana przez Prezesa ULC z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji z 10 grudnia 2020 r., wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania; - art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nad wyraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o braku podstaw zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 1 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego oraz stanowiska odmawiającego czynnościom dokonywanym przez Straż Graniczną charakteru i cech kontroli oraz powodów, dla których Sąd uznał je za czynności sprawdzające, co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Pismem procesowym z 16 maja 2022 r. spółka uznając, że wystąpiło w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości oraz rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie WSA w zbliżonych stanach faktycznych, wystąpiła o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów z pytaniem prawnym w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. dotyczącym zakresu odesłania z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) i możliwości zastosowania w sprawie art. 165b § 1 O.p. Pismem z 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?". Jednocześnie spółka przedstawiła w tym zakresie stanowisko uzupełniające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 9 stycznia 2025 r. na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: II GSK 2741/21, II GSK 189/22, II GSK 369/22, II GSK 370/22, II GSK 498/22, II GSK 514/22, II GSK 580/22, II GSK 679/22, II GSK680/223, II GSK780/22, II GSK 783/22, II GSK 789/22, II GSK 1104/22. Obecni na tej rozprawie pełnomocnicy: spółki oraz organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie zarzutem najdalej idącym co do skutków prawnych jest sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem sąd nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym stanowiska odmawiającego czynnościom dokonywanym przez Straż Graniczną charakteru i cech kontroli oraz powodów, dla których Sąd uznał je za czynności sprawdzające. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd II instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że sąd I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi. W kontekście tych uwag należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a., określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku, nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym sąd I instancji spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Charakter zarzutów przedstawionych w pkt 1 oraz 2 petitum skargi kasacyjnej uzasadniał ich łączne rozpatrzenie. Zdaniem NSA, zarzuty dotyczące naruszenia przez skarżony wyrok art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 272 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, jak również art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, są niezasadne. W przypadku zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej jego niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Sąd II instancji nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym tylko, że w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenie art. 165b § 1 O.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 O.p. odnosi się do wszczęcia postępowania, a więc wiąże się on z procedurą, jednak z treści tego przepisu wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczy on materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego czy Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Natomiast w odniesieniu do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 272 O.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego wskazać należy, że z argumentacji skarżącej kasacyjnie wynika, iż Sąd I instancji działania Straży Granicznej uznał za czynności sprawdzające, o których mowa w art. 272 O.p. Stanowisko to jest nieusprawiedliwione. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że dla uznania dokonanych czynności za czynności sprawdzające, unormowane w treści art. 272 O.p., konieczne jest m.in. spełnienie przesłanki podmiotowej, a zatem – jak wynika z art. 272 ab initio O.p. – wykonanie czynności sprawdzających musi być realizowane przez organ podatkowy pierwszej instancji. Ustawodawca w przepisie tym zawarł bowiem zasadnicze cele, którym ma służyć przeprowadzanie czynności sprawdzających właśnie przez organy podatkowe pierwszej instancji. Tym samym WSA – wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie – nie mógł uznać i nie uznał czynności dokonanych przez placówkę Straży Granicznej za czynności sprawdzające, o których stanowi przepis art. 272 O.p., bowiem podmiot ten nie był organem podatkowym pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 209w ust. 1 Prawa lotniczego, karę pieniężną za przekazanie przez przewoźnika lotniczego informacji niepełnej nakłada Prezes ULC, wydając decyzję zarówno I instancji, jak i - po rozpoznaniu niedewolutywnego środka odwoławczego - II instancji. Sformułowany zarzut nie mógł więc dotyczyć działania organu wydającego zaskarżony akt, stąd też wytknięcie uchybienia WSA w tym zakresie, w ramach wykonania jego funkcji kontrolnej, nie było uzasadnione. Reasumując powyższe wywody, w odniesieniu do przyjętej przez skarżącą kasacyjnie argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Straż Graniczna nie prowadziła ani kontroli w rozumieniu art. 165b § 1 O.p., ani też czynności sprawdzających z art. 272 O.p., i to nie ten organ nakładał karę. Funkcjonariusze Straży Granicznej dokonują kontroli w zakresie przyznanych im kompetencji w stosunku do osób przekraczających granicę. Uzyskane w ten sposób informacje i dokonane ustalenia mogą być podstawą wszczęcia postępowania przez właściwy organ, a więc w tym przypadku Prezesa ULC. Postępowanie takie może być wszczęte dopiero po uzyskaniu informacji przez ten organ. Z kolei Prezes ULC wszczyna to postępowanie z urzędu, niezależnie od tego, że Straż Graniczna występuje do Prezesa ULC z wnioskiem o ukaranie przewoźnika. Wniosek ten nie jest wnioskiem w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, niezależnie od tego jaką nomenklaturą posługuje się Prawo lotnicze. Z tego powodu Straż Graniczna swoim wnioskiem nie wszczyna postępowania, tylko informuje – w zakresie swoich kompetencji – o stwierdzonych uchybieniach. Dopiero one mogą być podstawą wszczęcia właściwego postępowania o ukaranie przez Prezesa ULC. Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że stwierdziwszy brak wątpliwości w sprawie, nie ma podstaw do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z 2 stycznia 2025 r. Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości - jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z 16 maja 2022 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem I instancji (pkt 2 sentencji).