II SO/Gd 19/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Stowarzyszenia z siedzibą w W. o wymierzenie grzywny Burmistrzowi z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć grzywnę Burmistrzowi w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, 2. zasądzić od Burmistrza na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 września 2021 r. A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., z powodu nieprzekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi z 8 lipca 2021 r. na bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, domagając się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 400 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 27 kwietnia 2021 r. strona zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ pismami z 29 kwietnia, 11 maja oraz 2 czerwca 2021 r. udzielał Stowarzyszeniu wymijających odpowiedzi. W związku z brakiem udzielenia żądanej informacji w dniu 9 lipca 2021 r. Stowarzyszenie przesłało do Burmistrza skargę na bezczynność. Jednakże na dzień złożenia wniosku, Stowarzyszenie nie otrzymało żadnego pisma z Sądu, które świadczyłoby o skierowaniu sprawy do rozpoznania, a z informacji pozyskanych od pracownika Sądu uzyskano informację, że Sąd nie otrzymał skargi i akt sprawy. Powyższe oznacza, że skarga na bezczynność nie została przekazana w ustawowym terminie, co uzasadnia wniosek o wymierzenie grzywny. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 8 września 2021 r. wezwano Burmistrza (wezwaniem z 17 września 2021 r. – k. 35 akt) do przesłania w terminie 7 dni odpowiedzi na wniosek w formie dokumentu elektronicznego uwierzytelnionego kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem zaufanym oraz akt sprawy (korespondencji prowadzonej między stronami). Wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie Przewodnicząca Wydziału ponownie, zarządzeniem z 13 października 2021 r., wezwała Burmistrza do złożenia odpowiedzi na wniosek oraz przesłania akt sprawy w terminie 7 dni. Zarządzenie to, doręczone 14 października 2021 r., do dnia rozpoznania wniosku nie zostało przez organ wykonane, ani też organ w żaden sposób do niego się nie odniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniosek jest w pełni zasadny. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd – w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do oceny żądania określonego w rozpoznawanym wniosku wskazać trzeba, że instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Trzeba też zauważyć, że wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Reasumując powyższe rozważania sąd zauważa, że wymierzenie grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie sądu w niniejszej sprawie powyższe przesłanki o charakterze formalnym zostały spełnione, wobec czego wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jego skargi na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, okazał się zasadny. Przy czym należy zauważyć, że rozpoznając ten wniosek Sąd dysponował wyłącznie wydrukiem skargi przekazanej do organu przez Stowarzyszenie drogą elektroniczną i urzędowym potwierdzeniem jej przedłożenia oraz notatką sporządzoną przez sekretarza sądowego 8 września 2021 r. Z dokumentów tych wynika, że skarga na bezczynność została doręczona organowi 9 lipca 2021 r., lecz do 8 września 2021 r. nie przekazano jej do Sądu wraz z aktami celem jej rozpoznania. Skarga ta nie wpłynęła też do dnia orzekania o grzywnie. Natomiast Burmistrz, mimo otrzymanego w dniu 17 września 2021 r. wezwania o przekazanie odpowiedzi na wniosek oraz akt sprawy (korespondencji między stronami), a następnie kolejnego wezwania w tym zakresie, doręczonego mu 14 października 2021 r., nie dostarczył do Sądu tej dokumentacji. W ocenie Sądu, pomimo braku odpowiedzi organu i akt sprawy, nie ulega wątpliwości, że Burmistrz nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ nie przekazał skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Co więcej, organ okazał się bierny także wobec dwukrotnych wezwań Sądu, co wskazuje na celowe ignorowanie ustawowych obowiązków tak wobec wnioskodawcy, jak i Sądu. W ocenie sądu, bierna postawa organu wobec realizacji jego ustawowych obowiązków względem realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji publicznej, a zarazem – prawa do sądu w kwestiach urzeczywistnienia tej pierwszej zasady, wskazuje na wysoce niewłaściwe standardy działania organu, których nie można zaakceptować w demokratycznym państwie prawa. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2019 r. (M. P. z 2019 r., poz. 201), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2018 r. wyniosło w drugim półroczu 5.167,47 zł., zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 51.674,70 zł. Określając wysokość grzywny sąd nie jest związany wnioskiem strony. W niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu na dzień złożenia wniosku wynosiło prawie 4 miesiące oraz że trwa ono nadal. Oznacza to, że na dzień orzekania organ wielokrotnie przekroczył termin, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Co więcej, organ zignorował wystosowane do niego przez Sąd dwukrotnie wezwania o udzielenie odpowiedzi na wniosek oraz przesłanie akt sprawy, co uniemożliwiało uwzględnienie jakichkolwiek okoliczności usprawiedliwiających zwłokę w przekazaniu skargi. Wreszcie, Sąd ustalając wysokość grzywny musiał mieć też na uwadze charakter sprawy będącej przedmiotem skargi, która nie została mu przekazana. Podkreślić trzeba, że skargi na bezczynność wymagają niezwłocznego rozpoznania przez sąd i są rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż ich celem jest ewentualne doprowadzenie do podjęcia przez organ administracji określonych czynności i usunięcie stanu bezczynności. Dodatkowo, skarga z 7 września 2021 r. dotyczyła bezczynności w sprawie dostępu do informacji publicznej, co na mocy przepisu szczególnego zobowiązuje sąd do ich rozpoznania w terminie 30 dni (art. 21 pkt 2 u.d.i.p.). W związku z tym, w ocenie sądu grzywna w wysokości 5.000 zł powinna stanowić dostateczną represję za brak aktywności w realizacji spoczywającego na organie obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego, szczególnie wobec postawy organu ignorującego również wezwania Sądu do wypełnienia obowiązku przekazania akt sprawy. Kwota wymierzonej grzywny uwzględnia zarówno czas i charakter uchybienia, w tym fakt, że zaniechanie organu stanowi przeszkodę do rozpoznania skargi Stowarzyszenia, a więc uniemożliwia realizację konstytucyjnego prawa do sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz wnioskodawcy zwrot kwoty 100 zł , tytułem uiszczonego wpisu od wniosku.