I GSK 1227/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2954/21 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2021 r. nr 34/20/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w G. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 8.100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2954/21, oddalił skargę P. Sp. z o.o. w G. (skarżąca kasacyjnie, spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ, Prezes ARiMR) z dnia 25 lutego 2021 r., nr 24/20/21 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wydane orzeczenie w całości oraz wnosząc o rozpoznanie sprawy i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego; 2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę spółki, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że organy administracji nie rozpatrzyły w sposób wszechstronny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co ustaliły one stan faktyczny sprawy w sposób nieprawidłowy, albowiem wbrew dowodom znajdującym się w aktach sprawy przyjęły one, iż doszło do podziału potencjału produkcyjnego C. C., a także że spółka nie realizuje celów systemu wsparcia i stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 pkt 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE.L Nr 312, str. 1; dalej: rozporządzenie nr 2988/95), na podstawie którego ustalono wobec spółki kwotę nienależnie pobranych płatności; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić; b. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji oparł orzeczenie na własnych ustaleniach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, że w okresie funkcjonowania grupy większość udziałów w spółce P. sp. z o.o. miał C. C. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ było jedną z przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki w celu otrzymania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia i należy zastosować wobec niej art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 2988/95. Gdyby zatem Sąd dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego to powinien był uwzględnić skargę spółki zamiast ją oddalić; c. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i przyjął, że nieprawidłowość ciągła ustała w niniejszej sprawie z datą złożenia ostatniego wniosku o płatność, a także, że decyzja Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: Dyrektor LOR) z dnia 13 lipca 2018 r. w wystarczająco dokładny sposób określiła operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości i w konsekwencji błędnie ocenił, że wraz z doręczeniem tej decyzji uległ przerwaniu czteroletni okres przedawnienia i roszczenie o zwrot nienależnie pobranej płatności nie przedawniło się; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego to powinien był przyjąć, że nieprawidłowość ciągła ustała w dacie dokonania ostatniej płatności, a więc w dniu 10 grudnia 2013 r., a także, że doręczenie decyzji Dyrektora LOR z dnia 13 lipca 2018 r. nie przerwało biegu przedawnienia, w konsekwencji roszczenie o zwrot nienależnie pobranych płatności przedawniło się i wobec tego uwzględnić skargę spółki zamiast ją oddalić; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że postępowanie to było prowadzone w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, albowiem organy administracji zmieniły podczas tego postępowania swoją uprzednią ocenę w zakresie możliwości realizacji przez spółkę celów systemu wsparcia; gdyby natomiast organy nie zmieniły swojej oceny możliwości realizacji przez spółkę celów systemu wsparcia to nie ustaliłyby wobec spółki kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić; e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz.U. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej oddalił skargę, mimo iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającego na tym, że w toku postępowania o zwrot nienależnie pobranych płatności organy w sposób nieuprawniony rozstrzygały czy strona w pierwszych trzech latach działalności jako grupa producentów rolnych stworzyła sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, podczas gdy powyższa kwestia (spełnianie wymogów do otrzymania płatności) została Już wcześniej przesądzona na mocy ostatecznych decyzji Dyrektora LOR z dnia 18 października 2011 r., 31 października 2012 r. oraz 5 listopada 2013 r., które nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i w dalszym ciągu obowiązują, wobec czego nie powinna podlegać ponownej ocenie; gdyby zatem organy respektowały ustalenia wynikające z wydanych wcześniej decyzji Dyrektora LOR z dnia 18 października 2011 r., 31 października 2012 r. oraz 5 listopada 2013 r. to nie ustaliłyby wobec spółki kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na zarzut sztucznych warunków; powyższe uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo skontrolował działalność organów administracji i dostrzegł naruszenie przez nie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zamiast oddalić skargę powinien ją uwzględnić. 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 2988/95 przez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy powyższy przepis i ustaliły wobec spółki kwotę nienależnie pobranych płatności podczas gdy nie stworzyła ona sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Na wpadek niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny powyższego zarzutu, skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła ponadto wyrokowi naruszenie: b. art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię, co przejawiało się w mylnym uznaniu przez Sąd, że organ II instancji prawidłowo zinterpretował powyższy przepis przyjmując, że nieprawidłowością jest samo posłużenie się przez beneficjenta tym samym mechanizmem uznanym za stworzenie sztucznych warunków, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 powinna prowadzić do wniosku, że samo stworzenie sztucznych warunków nie stanowi nieprawidłowości, lecz taką nieprawidłowością jest przyznanie grupie płatności na skutek stworzenia sztucznych; c. art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 przez błędną wykładnię, co przejawiało się w mylnym uznaniu przez Sąd, że organ II instancji prawidłowo zinterpretował powyższy przepis przyjmując, że dla uznania, że mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą nie ma znaczenia czy płatność została zrealizowana czy też nie, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95 powinna prowadzić do wniosku, że z nieprawidłowością ciągłą mamy do czynienia wówczas, gdy popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji naruszających ten sam przepis prawa Unii, a zatem samo wystąpienie z wnioskami o płatność, które nie zostały uwzględnione i płatność nie została zrealizowana, nie stanowi tożsamej nieprawidłowości z przyznaniem beneficjentowi płatności na skutek stworzenia sztucznych warunków i nie może być uznane za nieprawidłowość ciągłą; d. art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które przejawiało się w tym, że Sąd I instancji błędnie ocenił, że decyzja Dyrektora LOR z dnia 13 lipca 2018 r. w wystarczająco dokładny sposób określiła operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości i w konsekwencji błędnie zastosował powyższy przepis i przyjął, że czteroletni okres przedawnienia uległ w niniejszej sprawie przerwaniu wraz z jej doręczeniem podczas gdy prawidłowa ocena decyzji Dyrektora LOR z dnia 13 lipca 2018 r. powinna prowadzić do wniosku, że nie określiła ona w wystarczająco dokładny sposób operacji, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości i nie przerwała okresu przedawnienia, wobec czego art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie; e. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505; dalej: ustawa o ARiMR) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co przejawiało się w błędnym uznaniu przez Sąd, że organy prawidłowo zastosowały na gruncie niniejszej sprawy powyższy przepis i ustaliły wobec skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności, podczas gdy roszczenie o zwrot pobranej przez spółkę pomocy przedawniło się, co uniemożliwia dochodzenie jej zwrotu przez organy. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, a także zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu postępowania z punktu 1.a. petitum skargi kasacyjnej. Zarzutem tym skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość ustaleń organu, zaaprobowanych przez Sąd I instancji, że doszło do podziału potencjału produkcyjnego C. C., a także że spółka nie realizuje celów systemu wsparcia i stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez organy art. 4 pkt 3 rozporządzenia nr 2988/95. W związku z tym zauważyć należy, że stworzenie sztucznych warunków przez spółkę stwierdził WSA w Warszawie rozpoznając wyrokiem z dnia 24 lipca 2020 r. sprawę prowadzoną pod sygn. akt V SA/Wa 1881/19. Skarga kasacyjna od wskazanego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I GSK 201/21. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że " ... Zasadnie też Sąd I instancji stwierdził, że organy wykazały w sposób wyczerpujący, że doszło do stworzenia przez grupę czy też jej członków sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011, w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną w wyroku TSUE w sprawie C 434/12.". Ponadto NSA stwierdził, że " ... Zasadnie w ocenie NSA, Sąd I instancji podzielił konstatację organów, że ustalony w rozpoznawanej sprawie faktyczny mechanizm powstania i sposób działalności grupy miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa dotyczących wymogu minimalnej liczby członków grupy, poprzez podział części istniejącego potencjału gospodarczego jednego z członków grupy na kilka podmiotów i stworzenie organizacji gospodarczej, która formalnie składa się z kilku producentów, ale w rzeczywistości nie realizuje celów określonych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005. Dzielenie potencjału produkcyjnego na kilka podmiotów, w sytuacji gdy nie prowadzi to do polepszenia gospodarowania majątkiem, który nadal pozostaje de facto w zarządzie tej samej osoby i nie ulega zmianie rodzaj produkcji rolnej prowadzonej przez nowoutworzone podmioty, jest sprzeczne z racjonalną gospodarką rynkową oraz z celami wsparcia określonymi w art. 35 ust. 1 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a mianowicie dostosowaniem do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup.". Stanowiskiem tym skład orzekający jest związany zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. W świetle powyższego nie ma uzasadnionych podstaw także zarzut podniesiony w punkcie 2.a. petitum skargi kasacyjnej. Z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 wynika natomiast, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W art. 1 ust. 2 tego aktu zdefiniowano pojęcie nieprawidłowości, które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Przepis ten wskazuje zatem, że dla stwierdzenia nieprawidłowości konieczne jest wykazanie działania beneficjenta, prowadzące do powstania szkody rzeczywistej lub potencjalnej. W rozpoznawanej sprawie złożenie przez spółkę wniosków o płatności za czwarty i piąty rok spowodowało możliwość powstania potencjalnej szkody. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z klasycznym programem wieloletnim (pięcioletnim), w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni. W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisie. Przedawnienie to pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok TSUE z 6 października 2015 r., C-59/14, EU:C:2015:660, pkt 26). Zatem, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego". W niniejszej sprawie za datę ostatecznego zakończenia programu wieloletniego (rolnośrodowiskowego) należałoby uznać ostatni (piaty rok) złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez skarżącego, która miała miejsce w 2015 r. W tej sytuacji przyjęty przez WSA dzień złożenia ostatniego wniosku o płatność, tj. od 7 sierpnia 2015 r. jest prawidłowy. WSA w sposób właściwy zinterpretował również pojęcie "każdego aktu właściwego organu władzy", o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (art. 3 ust. 1 zdanie 3 rozporządzenia nr 2988/95). Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji czteroletni okres przedawnienia uległ w niniejszej sprawnie przerwaniu wraz z doręczeniem w dniu 23 lipca 2018 r. spółce decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności za 5 rok działalności, tj. decyzji Dyrektora Oddziału z dnia 13 lipca 2018 r. nr 04OR/69082/0005/18. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezesa ARMiR z dnia 16 sierpnia 2019 r. nr 30/18/19. Istotne jest bowiem to, żeby skarżąca kasacyjnie (beneficjent) miała świadomość, że w zakresie płatności o które się ubiegał i które otrzymał toczy się postępowania w zakresie nieprawidłowości ich przyznania. Akt ten musi jedynie określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Niewątpliwie wszystkie decyzje wyżej wskazane takie okoliczności przedstawiały. Z powyższych względów zarzuty z punktu 1.c., 2.c. i 2.d.petitum skargi kasacyjnej nie są zasadne. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w punkcie 1.e. petitum skargi kasacyjnej i powiązanym z nim zarzutem z punktu 2.e. petitum skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że nie mają uzasadnionych podstaw. Wskazać należy, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, organ w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Podzielić należy stanowisko, zgodnie z którym płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. Możliwość domagania się zwrotu nienależnie pobranych kwot bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej płatność została szeroko zaakceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności. Pogląd ten powtórzony został m.in. w wyroku NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 822/11, wyroku NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11, wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 9/20, wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 96/12, wyrok z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 568/15, wyrok z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2053/18 i wyrok z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1467/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Wskazać należy, że w przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia przepisu, w którym jest mowa o "ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny, a przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem występuje zatem nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Należy podkreślić, że w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać, czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Jak wspomniano, postępowanie prowadzone w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1493/18, www.orzecznia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zakaz wynikający z art. 8 § 2 k.p.a. nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W szczególności nie może ona prowadzić do przyjęcia, że raz ukształtowana praktyka rozstrzygania spraw jest niezmienna. Wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. norma prawna zawiera raczej postulat realizacji przez organ administracyjny w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych uzasadnionych oczekiwań strony, a nie prawem usankcjonowaną pewność uzyskania określonego rozstrzygnięcia poprzez nałożenie na organ obowiązku bezwzględnego i bezrefleksyjnego powielania dotychczasowych rozstrzygnięć. Jak podnosi się w orzecznictwie "wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji " ... dopiero w toku postępowania prowadzonego w sprawie płatności za 4 i 5 rok działalności Grupy organ zebrał pełny materiał dowodowy wskazujący na utworzenie Grupy w sposób sztuczny. Organ uzyskał w tym przypadku informacje, że na 2 lata przed zarejestrowaniem Grupy, w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2009 r., jedynym podmiotem, który prowadził działalność nadzorowaną w zakresie chowu i hodowli [...] był C. C. oraz że żaden z członków Grupy nie posiadał weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego umożliwiającego prowadzenie działalności nadzorowanej w zakresie chowu [...].". Uwzględniając powyższe nie można uznać za zasadny zarzut z punkcie 1.d. petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.