II SA/Gl 1202/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 21 lipca 2021 r. nr NPII.4131.1.712.2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę. Podczas sesji w dniu 16 czerwca 2021 r. Rada Gminy Gierałtowice (dalej też jako Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej też jako u.s.g.), art. 11a ust. 1 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. z 2020 r., poz. 638, dalej też jako ustawa lub u.o.z.) podjęła uchwałę nr XXXVI/268/2021 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gierałtowice w 2021 r. (dalej też jako uchwała). Załącznik do tej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gierałtowice w 2021 r. (dalej jako Program). Uchwałę podjęto po zaopiniowaniu przez podmioty wymienione w art. 11a ust. 7 w/w ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.o ochronie zwierząt. Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.712.2021 z dnia 21 lipca 2021 r. (dalej jako rozstrzygnięcie nadzorcze) stwierdził nieważność powyższej uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 16 czerwca 2021 r. w całości jako sprzecznej z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Organ nadzoru w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia skonstatował, że uchwalony przez Radę Program nie wypełnia delegacji ustawowej, zawartej w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy, w których to przepisach ustawodawca enumeratywnie wskazał zakres regulacji, która winna być unormowana w tym programie. Zdaniem organu nadzoru Rada w § 11 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały nie dokonała wystarczającego podziału środków na poszczególne zadania, ponieważ ujęto je w sposób łączny dla zadań polegających na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku oraz na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższy zapis, zdaniem Wojewody, czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Organ nadzoru zaznaczył, że Wójt Gminy Gierałtowice pismem z dnia 20 lipca 2021 r. złożył wyjaśnienia do wszczętego postępowania nadzorczego, wskazując w jego treści, że nie ma możliwości ustalenia wysokości kwoty przeznaczonej na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, gdyż czynności te mają w dużej mierze charakter czynności niepowodujących kosztów stricte powiązanych z tym zadaniem. W treści tegoż pisma wskazano także, że w ramach zapewnienia miejsca w schronisku, poszukuje ono właścicieli dla przetrzymywanych w nim zwierząt, co oznacza, że ostatnie zadanie jest realizowane w ramach pierwszego i koszty jego realizacji mieszczą się w kosztach realizacji zadania "zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsc w schronisku". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego wniosła Gmina Gierałtowice, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, a to art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r., o ochronie zwierząt poprzez błędne uznanie, iż postanowienia § 11 ust. 1 - ust. 4 załącznika kwestionowanej uchwały nie stanowią wystarczającej i zupełnej regulacji dotyczącej wydatkowania środków przeznaczonych na realizację zadań wynikających z Programu i tym samym bezpodstawne uznanie, iż uchwała Rady nie wyczerpuje delegacji ustawowej w tym zakresie. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ nadzoru podtrzymał stanowisko, zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 21 lipca 2021 r. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu wskazał, że w objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale i Programie, nieprawidłowo określono sposób wydatkowania środków na realizację wskazanego Programu. Łącznie bowiem określono środki na finansowanie zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, nie wskazując osobno kwot przeznaczanych na realizację poszczególnych z wyżej wskazanych zadań, co zdaniem organu nadzoru czyni Program w tym zakresie nietransparentnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ust. 2 cytowanego przepisu określa obligatoryjne elementy tego programu, do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto program może zawierać elementy fakultatywne, tj. plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3) oraz plan sterylizacji i kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust.3a). Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy program, o którym mowa w ust. 1 zawiera wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Z przepisu tego wynika zatem, że program mający charakter prawa miejscowego ma regulować dwie kwestie: - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, oraz - powinien określać sposób wydatkowania tych środków. Rację ma zatem organ nadzoru, że program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania w nim ujęte, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania. Zdaniem Sądu skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, a jednocześnie zawarł w art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana oddzielnie na poszczególne zadania, a nie całościowo na kilka z tych zadań. W przywołanym przepisie ustawodawca użył bowiem sformułowania "program zawiera". Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1046/20). W związku z tym stwierdzić należy, że wskazanie w § 11 pkt 2 ppkt 2 Programu ogólnej kwoty 16 000,00 zł przypadającej łącznie na dwa wymienione tam zadania, tj. na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku i na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, nie wypełnia ustawowej delegacji do wskazania (określenia) wysokości środków przeznaczonych osobno na realizację każdego z tych zadań. Stanowi to również przejaw niewypełnienia delegacji ustawowej, co skutkuje niezbędnością eliminacji całej uchwały, o czym prawidłowo orzekł w zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda. W świetle wymogu wynikającego z treści art. 11a ust. 5 u.o.z. ocenianego w odniesieniu do treści art. 31 ust. 1 u.s.g. prawidłowo bowiem w związku z tym przyjął Wojewoda, że uchybienie to stanowi istotne naruszenie prawa i daje podstawę do przyjęcia, że cała uchwała jest sprzeczna z prawem (zobacz też w tym względzie m.in. wyroki tut. Sądu, sygn. akt II SA/Gl 850/20, II SA/Gl 657/21 i II SA/Gl 980/21). Przedstawionej wyżej oceny nie mogą zmienić wyjaśnienia skarżącej Gminy wskazującej na brak możliwości ustalenia wysokości kwoty przeznaczonej na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt jako czynności niepowodującej kosztów stricte powiązanych z tym zadaniem, a to w sytuacji gdy zadanie w tym względzie zostało wyartykułowane jako odrębne w art. 11a ust. 1 u.o.z. i w konsekwencji środki na jego realizację powinny być zgodne z treścią ust. 5 tego przepisu określone oddzielnie. Nadto Sąd nie podziela zapatrywania, że prawidłowo wypełnienie przez Gminę obowiązku polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt jest realizowane bezkosztowo (co nie zostało zresztą w żaden bliżej konkretny sposób przez skarżącą uzasadnione). Przykładowo należy w tym względzie chociażby wskazać, że zadanie to może być m.in. realizowane przez dokonywanie różnych ogłoszeń, z czym może być związany obowiązek ponoszenia pewnych kosztów. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. mr