I OSK 373/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 793/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2021 r. znak: SKO.PS-80/3581/1763/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 793/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 2 sierpnia 2021 r. znak: SKO.PS-80/3581/1763/2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz [...] kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Kunowie z dnia 11 maja 2021 r., odmawiającą przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że matka odwołującego ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Do akt sprawy załączono zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że [...] nie jest w stanie opiekować się chorym mężem. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia [...] organ I instancji oparł na treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium nie zgodziło się z tą argumentacją, jednak uznało że należy odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że małżonek osoby wymagającej opieki żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należy się kierować linią orzeczniczą w ramach której przyjmuje się, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezbędne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 K.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, ze zm, dalej ustawa lub u.ś.r.), polegającą na przyjęciu, że przy dokonywaniu wykładni ww. przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, lecz konieczne jest posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową tych przepisów, a co za tym idzie - uznanie przez Sąd o konieczności zbadania okoliczności dotyczących możliwości sprawowania opieki przez małżonkę [...] poprzez badanie jej warunków zdrowotnych i możliwości finansowych do spełnienia obowiązku alimentacyjnego w sytuacji, gdy nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy administracji obu instancji naruszyły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przez niedokonanie dokładnych ustaleń w zakresie faktycznych możliwości sprawowania opieki nad [...] przez jego małżonkę, w tym dotyczących finansowych możliwości do spełnienia obowiązku alimentacyjnego, w sytuacji, gdy okoliczności te pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ bez wątpienia małżonka [...] jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji na rzecz męża, a co za tym idzie do sprawowania opieki nad nim, a ponadto nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co z kolei w myśl przepisu art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy znosiłoby ciążący na niej w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego [...] złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu ojcem - [...]. Bezspornie również matka odwołującego, a żona [...] żyje i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest zatem czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innemu członkowi rodziny, zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, gdy małżonek jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności tej opieki faktycznie sprawować nie może. Wskazać należy, że na uwzględnienie i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku zasługuje zarzut materialny naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Treść przytoczonych przepisów jest czytelna, zrozumiała i nie budzi żadnych wątpliwości językowych i interpretacyjnych. Również Sąd I instancji nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który sam nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), jest bezspornie i obiektywnie - co wynika z akt sprawy - osobą chorą posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przyjął, że treść przepisów, zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz zestawienie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - art. 27 k.r.i.o. należało - w drodze wyjątku, w tym przypadku- odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści, a w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, odwołując się do konstytucyjnych norm sprawiedliwości społecznej i wspierania rodziny, uzasadnił swoje stanowisko. W ocenie składu orzekającego, nie można się jednak zgodzić z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu Wojewódzkiego. Omawiając sporne w sprawie zagadnienie posłużyć się należy stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OSP 2/22 podjętej w pełnym składzie (7 sędziów), w której Sąd stwierdził, że formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale skazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W świetle powołanej uchwały należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (m.in. syn), jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji, ponownie podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22). Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej organu za usprawiedliwioną. Za skuteczny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyrokowi Sądu Wojewódzkiego nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i prawidłowo, zaś uchylenie wyroku Sądu I instancji miało swoją podstawę w nieprawidłowo dokonanej przez ten Sąd interpretacji przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.