II SA/Gl 1084/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w W. na zarządzenie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu udziału w nieruchomości gruntowej zabudowanej oddala skargę. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta W. przeznaczył do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego udział wynoszący 662/1000 części w nieruchomości gruntowej zabudowanej, stanowiącej własność Gminy Miasta W., położonej przy ul. [...] w W. o nr. ewid. 1 o powierzchni 597 m2, opisanej w księdze wieczystej [...]. W § 2 uchwały ustalono cenę wywoławczą w pierwszym ustnym przetargu na sprzedaż powyższego udziału w kwocie brutto 152.000,00 zł. Jako podstawę prawną zarządzenia organ wskazał m.in. art. 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 40 ust. 1 pkt 1, art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1490 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."). Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 r. skargę na powyższe zarządzenie wniosła "A" Spółka Jawna z siedzibą w W. W skardze zarzucono naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. W związku z tym zarzutem skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zarządzenia. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca jest współwłaścicielem nieruchomości, której dotyczy zaskarżone zarządzenie. Jej udział wynosi 338/1000 części. Ponadto skarżąca jest właścicielem położonego na tej działce lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Według skarżącej w świetle art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. Prezydent nie posiadał umocowania do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała ponadto, że pismem z dnia 11 marca 2021 r. złożyła Prezydentowi propozycję zakupu stanowiącego własność Gminy Miasta W. udziału w działce nr 1 w drodze bezprzetargowej. Jednak do czasu wniesienia skargi nie otrzymała odpowiedzi. Do skargi załączono skierowane do Prezydenta pismo skarżącej z dnia 11 marca 2021 r. Ponadto załączono pismo Urzędu Miasta z dnia 9 kwietnia 2020 r. skierowane do skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że z art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. nie wynika bezwarunkowy nakaz zbywania udziału na rzecz współwłaściciela nieruchomości. Temu ostatniemu nie przysługuje również roszczenie o nabycie udziału w nieruchomości. Ponadto art. 37 ust. 1 u.g.n. statuuje generalną zasadę przetargowego trybu zbywania nieruchomości, wskazując na pewne odstępstwa wnikające z ust. 2 i ust. 3 tego przepisu. W związku z zarzutem, że pismo skarżącej z dnia 11 marca 2021 r. pozostało bez odpowiedzi Prezydent wskazał, że pismem z dnia 13 maja 2021 r. poinformowano o niewyrażeniu zgody na sprzedaż bezprzetargową. W piśmie zaś z dnia 19 lipca 2021 r. zawarto informację o podjęciu zaskarżonego zarządzenia o sprzedaży udziału w drodze przetargu, a ponadto poinformowano o planowanym w drugiej połowie października 2021 r. przetargu. Ponadto Prezydent zwrócił uwagę, że załączone do skargi pismo (z 9 kwietnia 2020 r.) nie ma związku z przedmiotową sprawą, dotyczy bowiem innych działek oddanych skarżącej w użytkowanie wieczyste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone zarządzenie odpowiada prawu i brak jest podstaw do przyjęcia, że zostało one wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wzruszenia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 6 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rozpoznawana sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego przedstawione w wyroku z 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1564/17, wedle którego gmina jest również podmiotem prawa publicznego, przez co wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym (sprzedaż, najem czy dzierżawa), dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym. W gospodarowaniu tym gminę, w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego, ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w u.s.g. i u.g.n. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia, czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Jakkolwiek sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, to jednak podejmowane w procedurze jej zawierania czynności organów (w tym zarządzenia) z powołaniem na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej" zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sąd Administracyjnego: z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1696/20, z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2118/19 oraz z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/17). W związku z tym, że przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Prezydenta Miasta, wskazać należy, że stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Jak zaś stanowi art. 25 ust. 1 u.g.n., do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości. Gospodarowanie mieniem komunalnym obejmuje zadania wynikające z uchwał rady gminy (zwłaszcza podjętych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) oraz zadania wynikające z przepisów prawa, a w szczególności z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości oznacza zarządzanie mieniem komunalnym na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych gminie i realizowanych za pomocą środków publicznych. W sprawach z zakresu administracji publicznej organ wykonawczy gminy wydaje albo władcze rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 39 ust. 1 u.s.g.) albo podejmuje wiążące działania w formie zarządzeń. Potwierdzeniem w tym zakresie jest treść art. 90 ust. 1 i 2 u.s.g., zgodnie z którym nadzorowi podlegają uchwały rady gminy i zarządzenia wójta. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega "uchwała lub zarządzenie, podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Organ wykonawczy gminy, podejmując władcze działanie w sprawach należących do jego właściwości, dla których nie jest zastrzeżona forma decyzji administracyjnej, wydaje zarządzenia (por. art. 33 ust. 2 i art. 41 ust. 1 u.s.g.). Wskazać ponadto należy na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W tym kontekście stwierdzić należy, że zaskarżone zarządzenie wpłynęło na materialnoprawną sferę uprawnień skarżącej spółki. Chcąc bowiem stać się właścicielem udziału we współwłasności wskazanej na wstępie nieruchomości skarżąca zmuszona jest przystąpić do udziału w ogłoszonym przez Prezydenta Miasta przetargu. Rozważając natomiast zasadność zarzutu skargi, Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia i wyeliminowania go w ten sposób z obrotu prawnego. Podstawy nieważności aktu organu gminy określone zostały art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; dalej w skrócie jak dotychczas "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wskazać jednocześnie należy, na art. 91 ust. 4 u.s.g., według którego w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Na gruncie przywołanych przepisów wyróżnić zatem można dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy wydający zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W rozpoznawanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonego zarządzenia stanowiły przepisy u.g.n. Z art. 13 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomości stanowiące własności gminy mogą być przedmiotem obrotu. Dotyczy to także udziału we współwłasności nieruchomości. Tryb sprzedaży został określony w art. 28 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym następuje ona w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Formy przetargu określone zostały w art. 40 ust. 1 u.g.n., przy czym w punkcie 1 jako jedną z form wskazano przetarg ustny nieograniczony. Zasady ustalenia zaś sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu określone zostały w art. 67 ust. 2 u.g.n., przy czym jak stanowi pkt 1 tego przepisu przy sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu cenę wywoławczą w pierwszym przetargu ustala się w wysokości nie niższej niż wartość nieruchomości. Zdaniem Sądu treść zaskarżonego zarządzenia znajduje oparcie w przywołanych tutaj przepisach. Jednocześnie nie zachodzi sprzeczność ze wskazanym w skardze art. 37 ust. 2 pkt 9 u.g.n. Zaakcentować przy tym należy, że art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza zasadę przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. W ust. 2 tego przepisu ustawodawca dopuścił wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości. Jednym z nich jest wskazana w pkt 9 sytuacja, w której zbycie nie dotyczy całej nieruchomości lecz jedynie udziału w tej nieruchomości, a jednocześnie zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli tej nieruchomości. Zaistnienie takiej sytuacji nie obliguje jednak do zastosowania trybu bezprzetargowego (tak również Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Lex 2021). Wymóg stosowania trybu przetargowego jest przejawem dodatkowych rygorów prawnych, mających na celu zapewnienie transakcjom dotyczącym zbywania nieruchomości publicznych z jednostek samorządu terytorialnego niezbędnej w takich przypadkach przejrzystości, a także konieczność osiągania celów nie tylko stricte ekonomicznych. Przewidziany m.in. w art. 37 ust. 1 pkt 9 tryb bezprzetargowy, stanowiąc odstępstwo od tych rygorów, jest jedynie opcją dla jednostki samorządu terytorialnego, z której może lecz nie musi skorzystać. Zatem w sytuacji, o której mowa w tym przepisie, dopuszczalnym jest zastosowanie trybu przetargowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. sygn. I OSK 1998/06 oraz wskazany w odpowiedzi na skargę wyrok z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1475/14). W konsekwencji zarzut skarżącej dotyczący naruszenia tego przepisu nie mógł odnieść skutku. Zważywszy zaś, że w odniesieniu do kontrolowanego zarządzenia nie zachodzi żadne istotne naruszenia prawa, to mając względzie przedstawione powyżej rozważania, Sąd skargę oddalił jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku skarżącej zawartego w skardze. Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.