III FSK 454/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Stanisław Bogucki, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1043/21 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., nr 1401-IEE2.711.1.29.2021.2.ASP w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. O. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1043/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. (dalej: skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 10 marca 2021 r., nr 1401-IEE2.711.1.29.2021.2.ASP w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca. Działający w jej imieniu pełnomocnik zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1.1 art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na nie zawarciu w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia z braku możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia; 1.2. art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7, 8, 43, 77 § 1, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 7 w zw. art. 15 § 1 i art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), przez niedokonanie kontroli legalności stanowiska wierzyciela wyrażonego w niezaskarżalnym postanowieniu, stanowiącym niezbędny element postanowienia organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów, mianowicie: a) przyjęcie, wbrew zgromadzonym dowodom, że upomnienie adresowane do skarżącej zostało zastępczo doręczone A. P., podczas gdy z załączonego do akt, przy piśmie skarżącej z 4 września 2020 r., dokumentu urzędowego - postanowienia z 26 sierpnia 2020 r. Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. o umorzeniu dochodzenia wobec niewykrycia sprawców popełnienia przestępstwa wynika wprost, że popełnione zostało przestępstwo sfałszowania podpisu A. P. na elektronicznym dokumencie – odbiorca przesyłki w systemie Poczta Polska S.A., co powinno było skłonić wierzyciela do uwzględnienia zarzutu ze skutkiem w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, b) przyjęcie, że skarżąca została powiadomiona o nadaniu indywidulanego numeru identyfikacyjnego, stanowiącego od 18 grudnia 2008 r. jedyny dowód zarejestrowania odbiorników RTV, podczas gdy wierzyciel przyznał fakt przesłania zawiadomienia na niewłaściwy adres, a nadto zawiadomienie to nie zostało opatrzone własnoręcznym podpisem uprawnionego pracownika operatora publicznego oraz nie zawierało informacji o dacie i miejscu nadania, c) gołosłowne przyjęcie, że skarżącej została wydana imienna książeczka opłat radiofonicznych za używanie odbiorników RTV bez udowodnienia tej okoliczności, a tym samym braku dowodu zarejestrowania tych odbiorników funkcjonującego do 18 grudnia 2008 r., przy czym wniosek skarżącej z 10 czerwca 2020 r. o wydanie z akt dowodu wydania imiennej książeczki opłat radiofonicznych nie został przez wierzyciela uwzględniony, 2.2. art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a. polegające na bezpodstawnym oddaleniu zarzutów w sytuacji, gdy wszechstronna i prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna była doprowadzić wierzyciela do uwzględnienia zarzutów, ze skutkiem w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. Wskazując na przedstawione wyżej zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Pismem z 21 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył w trybie art. 176 § 2 p.p.s.a., że skarżąca zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną, pismem z 20 kwietnia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarządzeniem z 12 lipca 2022 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Finansowej, działając na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skierował sprawę na posiedzenie niejawne. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy skarżący wykaże, że sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, zastosowania przez organy przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., I GSK 95/12). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2243/11). Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z obowiązku ustalenia stanu faktycznego wywiązał się organ administracji. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), w szczególności za pomocą tej podstawy nie można kwestionować przyjętej przez sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w sporządzonym w niniejszej sprawie uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie, następnie wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji oraz przedstawił powody nieuwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. WSA szczegółowo opisał przyczyny związania organu egzekucyjnego stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. oraz braku możliwości poddania przez sąd kontroli stanowiska wierzyciela w oparciu o art. 135 p.p.s.a. WSA odniósł się merytorycznie do stanowiska organu w zakresie zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W tym zakresie sąd wskazał, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia, przekonująco uzasadniając swoje stanowisko. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niewątpliwie wskazany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być punktem odniesienia przy prowadzeniu sporu dotyczącego zgodności z prawem postanowienia dotyczącego zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 43, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 7 w zw. art. 15 § 1 i art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., przez niedokonanie kontroli legalności stanowiska wierzyciela. Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obwiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., które znajdowało zastosowanie w kontrolowanej sprawie), zobowiązanemu przysługują zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z tym przepisem, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Według art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W myśl art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Powołane powyżej przepisy oznaczają, że wypowiedź wierzyciela, w przypadku gdy zarzuty są oparte na przesłankach określonych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a., jest wiążąca dla organu egzekucyjnego. W sytuacji, gdy wierzyciel w postanowieniu wydanym w trybie art. 34 § 1 u.p.e.a., stwierdzi, że zarzuty (zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-5 i 7 ww. ustawy) są nieuzasadnione, to wówczas organ egzekucyjny jest zobowiązany do oddalenia zarzutów, jako nieuzasadnionych. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do prowadzenia odrębnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie podstaw do uwzględnienia zarzutów i do podważenia w tym trybie stanowiska wierzyciela. Jeżeli organ egzekucyjny uzyska ostateczne stanowisko wierzyciela, to w świetle art. 34 § 4 u.p.e.a. jest uprawniony do wydania postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów, nawet jeżeli postanowienie wierzyciela zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej należy wskazać, że ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r. poz. 658) dokonano zmiany art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. wyłączając możliwość zaskarżania postanowień wierzyciela w sprawie niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu (art. 34 § 1a u.p.e.a.) oraz postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela (art. 34 § 2 u.p.e.a.) - z dniem 15 sierpnia 2015 r. Uznano bowiem, że tego rodzaju postanowienia mają charakter incydentalny. W tych przypadkach w pełni skuteczna ochrona praw jednostki jest zapewniona poprzez możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych w sprawie głównej tj. postanowień organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonych zarzutów (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja Sejmu, s. 4). Ustawodawca dokonując zmiany ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ww. zakresie nie przesądził o utracie przez postanowienia wierzyciela w przedmiocie zarzutów waloru wiążącego dla organu egzekucyjnego (art. 34 § 1 u.p.e.a.). Zmiana art. 3 § pkt 2 pkt 3 p.p.s.a. nie mogła pozbawić zobowiązanego ochrony prawnej. W celu zapewnienia takiej ochrony, "weryfikacja" stanowiska wierzyciela odbywała się na etapie zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych przez organ egzekucyjny w przedmiocie zarzutów. W orzecznictwie wskazywano, że postanowienia wydane na podstawie art. 34 § 2 u.p.e.a. nie posiadają charakteru rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnym, ale są tylko elementem materiału dowodowego w sprawie wniesionych zarzutów, dlatego też mogą one zostać skontrolowane podczas badania postanowienia w sprawie rozpoznania zarzutu wydanego przez organ egzekucyjny (np. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2019 r., II FSK 2169/17). Kolejną nowelizacją przepisów p.p.s.a. dokonaną ustawą z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2070) przywrócono możliwość wnoszenia skarg m.in. na postanowienia wierzyciela w przedmiocie wnoszonych zarzutów. Przepisy te weszły w życie od 30 lipca 2020 r. i miały zastosowanie do postanowienia wierzyciela wydanego w sprawie we wrześniu 2020 r. Stosowne pouczenie o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zostało zamieszczone w postanowieniu, orzekającego jako organ II instancji, Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej z 25 listopada 2020 r. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że biorąc pod uwagę art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w kontrolowanej sprawie sąd administracyjny był zobowiązany do kontroli legalności stanowiska wierzyciela. Zgodnie art. 134 § 1 u.p.e.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Według art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Jak wyjaśniono w uchwale NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, niezwiązanie granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 u.p.e.a., oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Z postanowień art. 135 p.p.s.a. wynika, że zasada niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, dotyczy również następnej fazy postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie fazy orzekania przez ten sąd (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 135). Sąd administracyjny pierwszej instancji jest uprawniony do podjęcia przewidzianych w ustawie środków, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (por. Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4, s. 39). Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w przepisie art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Naczelny Sad Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że użyty w przepisie art. 135 p.p.s.a. zwrot "w granicach sprawy, której dotyczy skarga" nie oznacza, że sąd jest uprawniony do kontroli wszelkich rozstrzygnięć odnoszących się do danej sprawy. Sąd nie może mianowicie poddać kontroli takich rozstrzygnięć, które stały się lub mogły stać się przedmiotem sądowej kontroli zainicjowanej odrębną skargą. Skoro stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów może być poddane sądowej kontroli zainicjowanej odrębną skargą, to sprawa zgodności z prawem stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów jest sprawą odrębną od sprawy zgodności z prawem postanowienia organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Strona nie otrzymuje "kolejnej szansy" skontrolowania przez sąd administracyjny niekorzystanego dla niej stanowiska wierzyciela poprzez złożenie skargi na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie zarzutów. Konsekwentnie sąd w sprawie dotyczącej zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej nie może dokonywać kontroli legalności postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego. Sąd pierwszej instancji nie miał zatem podstaw do dokonywania weryfikacji wskazywanych w skardze kasacyjnej dokumentów dotyczących kwestii doręczenia skarżącej upomnienia. Niezasadny jest stawiany w tym zakresie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z tych względów sąd zobowiązany był uznać za prawidłowe stanowisko organu egzekucyjnego, że podnoszone przez skarżącą zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 (tj. nieistnienia obowiązku) i 7 (tj. wszczęcia egzekucji bez doręczenia stronie pisemnego upomnienia) u.p.e.a. należy uznać za niezasadne, bowiem zostały one uznane za niezasadne przez wierzyciela w ostatecznym postanowieniu. Sąd pierwszej instancji uznał też za prawidłowe stanowisko organu egzekucyjnego dotyczące uznania za niezasadny zarzutu naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej nie podważono tego rozstrzygnięcia. Wobec nieuwzględnienia zarzutów dotyczących postepowania egzekucyjnego w sprawie nie zachodziły podstawy do wskazywanego w skardze kasacyjnej umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Jacek Pruszyński Tomasz Zborzyński Stanisław Bogucki