II OSK 390/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2149/21 oddalającego sprzeciw T. J. i E. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 czerwca 2020 r. znak ... w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz T. J. i E. J. solidarnie kwotę 1054 (tysiąc pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2149/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw T. J. i E. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 12 czerwca 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy S. zawiadomił skarżące o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pobieranej w związku ze zbyciem nieruchomości oznaczonych nr ... i ..., położonych w miejscowości B. Decyzją z dnia 24 czerwca 2011 r. Wójt ustalił skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B., G. zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Gminy S. z dnia 4 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203, poz. 6088) dla nieruchomości oznaczonych nr ... i ... położonych w miejscowości B. w wysokości 14 110, 00 zł, w tym ½ części opłaty planistycznej w kwocie 7 055,00 dla każdej współwłaścicielki. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Kolegium decyzją z dnia 23 września 2011 r. uchyliło decyzję Wójta z dnia 24 czerwca 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia 31 stycznia 2012 r. Wójt ustalił skarżącym opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, określając jej wysokość, jak w decyzji z dnia 24 czerwca 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia 21 maja 2012 r. uchylił decyzję Wójta z dnia 31 stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia 13 czerwca 2013 r. Wójt ustalił skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr ... i 63 w B. w wysokości 14 722,00 zł, w tym ½ części opłaty planistycznej w kwocie 7 361,00 dla każdej współwłaścicielki. Decyzją z dnia 27 września 2013 r. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania skarżących utrzymało decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 czerwca 2013 r. w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2942/13 uchylił decyzję Kolegium z dnia 27 września 2013 r. oraz decyzję Wójta z dnia 13 czerwca 2013 r. Wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Kolegium od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r. Decyzją z dnia 8 listopada 2016 r. Wójt ustalił skarżącym opłatę planistyczną w wysokości 14 059,00 zł, w tym w ½ części opłaty planistycznej w kwocie 7 029,50 dla każdej współwłaścicielki. Decyzją z dnia 16 marca 2017 r. Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta z dnia 8 listopada 2016 r. i ustaliło skarżącym jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla nieruchomości nr ... i nr ... w B. w wysokości 14 059,00 zł, w tym ½ części opłaty planistycznej w kwocie 7 029,50 dla każdej współwłaścicielki. Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1399/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. J. i E. J. na decyzję Kolegium z dnia 16 marca 2017 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżących, Naczelny Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 561/18 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji z dnia 12 października 2017 r. oraz decyzję Kolegium z dnia 16 marca 2017 r. Decyzją z dnia 12 czerwca 2020 r. Kolegium, na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania skarżących, uchyliło decyzję Wójta z dnia 8 listopada 2016 r. i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 4 października 2021 r. skarżące, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Kolegium z dnia 12 czerwca 2020 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji Wójta z dnia 8 listopada 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, z jednoczesnym niezastosowaniem się przez Kolegium do oceny prawnej i jednoznacznego wskazania dot. dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie, zawartego w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz o wymierzenie Kolegium grzywny w wysokości, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. wobec, w szczególności sposobu procedowania sprawy, a zwłaszcza ze względu na fakt doręczenia stronom decyzji po upływie ponad roku od daty jej wydania. Rozpoznając sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja objęta sprzeciwem zapadła po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. J. i E. J. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 8 listopada 2016 r. ustalającej skarżącym jednorazową opłatę z tytuły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. i G. zatwierdzonego uchwałą nr ... Rady Gminy S. z dnia 4 listopada 2010 r. dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr ... i nr ... położonych w miejscowości B., w wysokości 14 059,00 zł, w tym w ½ części (7 029,50 zł) opłaty planistycznej dla każdej ze skarżących. Sąd wskazał, że główną przyczyną uchylenia decyzji Wójta i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że niedopuszczalne jest wykorzystanie w procedowanej sprawie operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 8 sierpnia 2016 r. Operat ten bowiem, w ocenie Kolegium, utracił aktualność i nie mógł stanowić dowodu w sprawie, a jednocześnie nie było możliwe potwierdzenie jego aktualności, co skutkowało koniecznością sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja Wójta z dnia 8 listopada 2016 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym Sąd podkreślił, że naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji nastąpiło ex post, to znaczy utracił walor dowodowy najważniejszy środek dowodowy jakim był operat szacunkowy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że Kolegium w sposób przekonujący wykazało, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie będzie możliwe. Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2017 r., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Sąd uznał, że istotne znaczenie dla sprawy należy przypisać nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej: "ustawa nowelizująca") i obowiązującej od 1 września 2017 r., jak również przepisom intertemporalnym, zamieszczonym w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy nowelizującej, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejście w życia ustawy nowelizującej i w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym, stosowanie przepisów dotychczasowych doznaje ograniczenia, określonego w art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, gdyż do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej dokonywanego po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. W myśl art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast art. 156 ust. 4, w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2017 r. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że przepis art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed nowelizacją nie ograniczał wyraźnie możliwości wielokrotnego aktualizowania operatu szacunkowego. Analizując przedstawione przepisy Sąd doszedł do wniosku, że okres wykorzystania operatu dla celu, w jakim został sporządzony, nigdy nie może przekraczać 24 miesięcy od daty jego sporządzenia. Trafnie zatem, w ocenie Sądu, stwierdziło Kolegium, że w sprawie konieczne jest sporządzenie nowego operatu. Dokonanie aktualizacji operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 8 sierpnia 2016 r., nie jest bowiem możliwe z powodu upływu maksymalnego okresu, na jaki może być w obowiązującym stanie prawnym przedłużona aktualność operatu, tj. 24 miesięcy. Sąd zaaprobował pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a więc istotne uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, stanowi przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4279/18; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2509/19). W ocenie Sądu, nie można było organowi odwoławczemu zarzucić niedostosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r. W orzeczeniu tym Sąd drugiej instancji odnosił się bowiem do kwestii poprawności sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 8 sierpnia 2016 r., wyrażającej się w braku opisu stanu nieruchomości stanowiących podstawę wyceny w zakresie obejmującym stan prawny nieruchomości porównywalnych z nieruchomościami będącymi przedmiotem wyceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał ważności operatu szacunkowego i nie formułował wytycznych w tym kierunku. Organ odwoławczy w decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. wykazał powody, dla których nie mógł przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że sporządzenie nowego operatu szacunkowego było niezbędne, z uwagi na konieczność poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. W skardze kasacyjnej T. J. i E. J. zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. przepisu art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 153 tej ustawy, w sposób mający istotne znaczenie dla wyniku sprawy przez błędną ocenę, co do istnienia przesłanek do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Siedlcach decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), tj. decyzji z dnia 12 czerwca 2020 r. o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy S. z dnia 8 listopada 2016 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. G. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. z dn. 4 listopada 2010 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Mazowieckiego z 2010 r. Nr ... poz ...) dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: nr ... i nr 63, położonych w miejscowości B., gmina S., w wysokości 14 059 zł i przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy one nie występowały, zwłaszcza wobec jednoznacznego wskazania, dotyczącego dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie o rentę planistyczną, zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 561/18, dot. konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach i uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania, zarówno sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie, II. prawa materialnego: 1. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a który to przepis powinien być uwzględniony przez ten sąd w przedmiotowej sprawie, wobec wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazania, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/18, dotyczącego uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego w zakresie ustalenia stanu prawnego nieruchomości przyjętych do porównania zarówno sprzed zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po tej zmianie, tym bardziej jeżeli nie nastąpiła zmiana przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. niniejsza skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki wskutek wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji oddalił sprzeciw, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w sprawie orzeczenie z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co powinno skutkować zastosowaniem art. 151a § 1 p.p.s.a. Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym wskazującym na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 64e p.p.s.a., przez błędną ocenę przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do potrzeby uchylenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji ustalającej jednorazową opłatę w trybie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w związku z utratą aktualności operatu szacunkowego, jednak nie rozważył jakie znaczenie dla merytorycznego rozpoznania sprawy miał upływ terminów z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Ocena Sądu Wojewódzkiego ograniczana została do wskazania za organem odwoławczym, że wobec upływu 24 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 8 sierpnia 2016 r., utracił on aktualność i nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu odwoławczym, w związku z brakiem możliwości potwierdzenia jego aktualności (art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.). Tymczasem Sąd Wojewódzki w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 156 ust. 5 u.g.n., przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych, a takim przepisem jest niewątpliwie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że: "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem." Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójt Gminy S. z dnia 8 listopada 2016 r. nałożona na stronę opłata ustalona została w trybie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p., przy czym jej wysokość wyliczona została na podstawie różnicy wartości nieruchomości po uchwaleniu planu oraz wartości przed jego uchwaleniem (4 listopada 2010 r.), z uwzględnieniem daty zbycia nieruchomości aktem notarialnym z dnia 30 marca 2011 r. Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości wyniósł wskutek uchwalenia planu miejscowego 140590,00 zł, a w konsekwencji opłata wyliczona została Pani T. J. w wysokości 7029,50 zł, Pani E. J. na kwotę 7029,50 zł. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki nie wyjaśniły, w jaki sposób utrata aktualności operatu szacunkowego mogła wpłynąć na merytoryczną weryfikację decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza że w dacie ustalenia przedmiotowej opłaty operat miał zachowaną aktualność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od decyzji z 8 listopada 2016 r. zaznaczyło w decyzji, że operat szacunkowy mógł być wykorzystany wyłącznie do dnia 8 sierpnia 2017 r., a po potwierdzeniu aktualności do dnia 8 sierpnia 2018 r. Jednak po tym okresie nie mógł być aktualizowany, co skutkowało obowiązkiem sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Akceptując stanowisko organu odwoławczego, Sąd Wojewódzki uznał, że w takim przypadku zachodziła przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nie było możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest jednak jakiejkolwiek argumentacji wykazującej znaczenie upływu terminów z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dla oceny decyzji ustalającej opłatę na dzień sprzedaży nieruchomości (30 marca 2011 r.) przy uwzględnieniu jej wartości w okresach wcześniejszych. Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd Wojewódzki pominął ukształtowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17). Z tych wszystkich względów nie można było zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie należy zauważyć, że powołane przez Sąd Wojewódzki wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. I OSK 4279/18 i 4 grudnia 2019 r. I OSK 2509/19 dotyczą spraw odmiennych przedmiotowo, regulowanych innymi przepisami prawa materialnego (sprawy w zakresie odszkodowania i opłaty adiacenckiej). Zaznaczyć również należy, że Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił należycie tego, iż przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Mianowicie Sąd Wojewódzki wadliwie stwierdził, że: "naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nastąpiło ex post, to znaczy utracił walor dowodowy najważniejszy środek dowodowy jakim jest operat szacunkowy". Skoro w rozpoznawanej sprawie utrata aktualności operatu szacunkowego nastąpiła po dacie decyzji organu pierwszej instancji, to powyższa ocena Sądu Wojewódzkiego była nieuprawniona. Ponadto Sąd Wojewódzki nie przedstawił przekonujących argumentów wskazujących na to, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, przy założeniu, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie mógł być wykorzystany z powodu upływu terminów określonych w art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. W rezultacie Sąd Wojewódzki wadliwie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego, chociaż przesłanki do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. nie zostały wykazane. Nietrafny okazał się natomiast zarzut kasacyjny dotyczący art. 153 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że wiążące wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 21 stycznia 2021 r. II OSK 561/18 odnosiły się wyłącznie do kwestii ocenionych w ramach podstaw kasacyjnych, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 10