I SA/Wa 2609/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej jako "Wojewoda/organ") decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G. (dalej jako "Skarżący"), od decyzji Starosty [...] (dalej jako "Starosta/organ I instancji") z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej odszkodowanie – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość będąca własnością Skarżącego, położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, objęta została decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...] - obiekt budowlany [...] (dalej jako "decyzja zrid"). Inwestorem i wnioskodawcą zarazem była Gmina [...] (wniosek z [...] listopada 2011 r.). Decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję zrid. Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...], Starosta ustalił na rzecz Skarżącego odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu pozbawienia prawa własności za nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. [...] ha, oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania. Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty z [...] października 2013 r. Wyrokiem z 19 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1574/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody z [...] maja 2012 r., nr [...]. Wyrokiem z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1436/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzją Wojewody z [...] maja 2012 r., nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję zrid w części dotyczącej działki nr [...] ([...] oraz [...]) i odmówił zatwierdzenia projektu podziału działki [...] na działki nr: [...] i [...]; oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielnie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na działce nr [...], zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzje zrid. Wyrokiem z 4 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1747/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody z [...] lipca 2014 r., nr [...]. Wyrokiem z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1102/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2442/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzją Wojewody z [...] lipca 2014 r., nr [...]. Decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], Wojewoda uchylił decyzję zrid w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], Starosta umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Gminy [...] z [...] listopada 2011 r. dotyczący wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na działkach położonych w miejscowości [...] nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], wobec wycofania żądania w tej sprawie przez wnioskodawcę. Decyzja stała się ostateczna w dniu [...] października 2016 r. Pismem z [...] maja 2020 r., Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty z [...] października 2013 r., nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącego za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Starosta stwierdził wygaśniecie własnej decyzji z [...] października 2013 r., nr [...], ustalającej wysokość odszkodowania na rzecz Skarżącego za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ I instancji wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym, w związku z umorzeniem postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzja Starosty z [...] października 2013 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie stała się bezprzedmiotowa. Organ I instancji uznał ponadto, że stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji leży również w interesie strony, gdyż Gmina [...] faktycznie nie przejęła gruntów przeznaczonych pod drogę, a dalsze funkcjonowanie decyzji z [...] października 2013 r. może rodzić roszczenia ze strony uprawnionych. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], wniósł Skarżący, który nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zrid powoduje bezprzedmiotowość decyzji w sprawie ustalenia na rzecz Skarżącego odszkodowania. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji wystąpiła bezprzedmiotowość decyzji o odszkodowaniu o charakterze przedmiotowym, bowiem przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw czy obowiązków stron, czyli nastąpiło ustanie możliwości realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji zrid. Wojewoda dodał, że nie nastąpiło przejście z mocy prawa na rzecz Gminy [...] własności nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Skarżącego. Przestał bowiem istnieć stosunek prawny skonkretyzowany w tej decyzji i sama decyzja zrid stała się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Wojewoda stwierdził przy tym, że wygaszenie decyzji o odszkodowaniu leży w interesie społecznym, ponieważ porządkuje sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania. Uwzględniając powyższe, zdaniem Wojewody, organ I instancji zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. warunkujące wygaszenie decyzji administracyjnej, niezależnie od okresu, który upłynął od wydania decyzji w sprawie. Pismem z 5 listopada 2020 r. Skarżący wywiódł skargę na powyższą decyzję organu z [...] października 2020 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r., nr [...], jak też zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy oraz podniósł, że nieruchomość stanowiąca jego własność została w sposób bezprawny przejęta na podstawie decyzji zrid. Wskazał także, że Gmina [...] zdewastowała jego działkę poprzez wyrwanie drzew owocowych i liściastych oraz zdementowanie mostku wjazdowego z drogi wojewódzkiej nr [...] na jego działkę. Skarżący wyjaśnił, że wystąpił już do Starostwa Powiatowego z wnioskiem o zwrot jego własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, o czym strony zostały powiadomione. W piśmie z 2 listopada 2021 r. adwokat R. C. – pełnomocnik Skarżącego z urzędu poinformował Sąd, że skarga z 5 listopada 2021 r. dotyczy zarówno decyzji Wojewody z [...] października 2020 r., nr [...], jak i decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]. Wobec treści powyższego pisma z 2 listopada 2021 r. sporządzono uwierzytelnioną kopie skargi z 5 listopada 2020 r. i przedstawiono Przewodniczącej Wydziału celem podjęcia dalszych czynności w zakresie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga, jaką wywiedziono na decyzję Wojewody z [...] października 2020 r., nr [...], jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrola legalności dokonana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, według powyższych kryteriów wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Starosty z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej odszkodowanie, nie naruszają obowiązujących przepisów prawa w stopniu uzasadniającym konieczność ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać należy w tym miejscu, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji zrid oraz decyzji odszkodowawczej Starosty z [...] października 2013 r., nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania - dalej jako "specustawa"). W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 11, 12 i 18 specustawy. Zgodnie z nimi, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy). W myśl art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5 specustawy). Natomiast decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a i 4b specustawy). W tym miejscu należy wyjaśnić także, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z kolei, elementy rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej reguluje przepis art. 11f ust. 1 pkt 1-8 specustawy. Z brzmienia powyższych przepisów należy zatem wyprowadzić wniosek, że ustalenie odszkodowania następuje w drodze odrębnej decyzji, już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej – w treści samej decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości takiego rozstrzygnięcia. Ustawodawca przewidział za to wydanie odrębnej decyzji odszkodowawczej i nakazał określić właśnie w tej decyzji (odszkodowawczej) termin do zapłaty odszkodowania. Przechodząc z kolei na grunt materii procesowej wskazać należy natomiast, że zgodnie z brzmieniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli łącznie są spełnione następujące przesłanki, po pierwsze decyzja stała się bezprzedmiotowa, a po drugie stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z kolei z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zacytować należy następujący pogląd: "(...) bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. Dotyczy to jednak tylko takich przypadków, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek" (vide: wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 689/13, LEX nr 1574680). Z kolei w wyroku z 6 września 2007 r., sygn. akt. II OSK 1179/06 (LEX nr 384309), NSA zaprezentował pogląd, że art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021). W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której na skutek ostatecznego uchylenia decyzji zrid i umorzenia postępowania w sprawie w 2016 r., co jest okolicznością bezsporną, prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha (projektowanej do wydzielenia z działki nr [...]), położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], powiat [...], województwo [...], powróciło do Skarżącego, ponieważ odpadła podstawa nabycia z mocy prawa własności tego grunty przez Gminę [...]. Dodatkowo jak wynika z akt sprawy, odszkodowanie ustalone w pkt 1 decyzji Starosty z [...] października 2013 r., nr [...], nie zostało Skarżącemu wypłacone (vide: pismo Skarżącego z 24 lipca 2020 r. oraz pismo Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r.). Uwzględniając powyższe należy przyznać rację orzekającym w sprawie organom obu instancji, które uznały, że w niniejszej sprawie zaszły tak istotne zmiany w sferze stanu faktycznego (uchylenie decyzji zrid), które uniemożliwiają realizację decyzji odszkodowawczej z [...] października 2013 r. Dalsze bowiem wykonywanie decyzji Starosty z [...] października 2013 r. jest bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor (Gmina [...]) nie nabył własności działki [...] należącej do Skarżącego, w związku z czym obowiązek zapłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, określony w pkt 2 decyzji z [...] października 2013 r., odpadł. Ponieważ jednak w przepisach specustawy kwestia wygaśnięcia decyzji nie została uregulowana, to aby możliwe było stwierdzenie wygaśnięcia decyzji odszkodowawczej z [...] października 2013 r., należy wykazać również, że za takim rozstrzygnięciem przemawiają racje interesu społecznego lub interes strony. W ocenie Sądu, organy sprostały powyższemu obowiązkowi. Słusznie uwagę zwrócił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wygaszenie decyzji o odszkodowaniu leży w interesie społecznym, ponieważ porządkuje sytuację prawną w relacjach inwestor – Skarżący, usuwając przez to istniejący stan niepewności prawnej. Także organ I instancji prawidłowo uwypuklił powyższą kwestię wskazując, że w interesie społecznym, jaki i samej strony postępowania (inwestora – Gminy [...]), jest aby nie być zobowiązanym do zapłaty odszkodowania na rzecz Skarżącego, w sytuacji gdy gmina finalnie nie nabyła własności działki nr [...]. Zważyć należy przy tym, że gmina jako jednostka sektora finansów publicznych jest obowiązana wydatkować środki publiczne w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem m.in. zasad efektywności oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów (art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych). Poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] października 2013 r. ryzyko niegospodarności w wydatkowaniu środków publicznych poprzez ewentualną zapłatę nienależnego odszkodowania, zostaje zatem wyeliminowane. W sytuacji zatem łącznego spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcia organów obu instancji, tj. Wojewody z [...] października 2020 r., nr [...] oraz Starosty z [...] sierpnia 2020 r., Nr [...], wbrew zarzutom skargi, są prawidłowe. Końcowo Sąd wyjaśnia, że kwestia rozstrzygnięcia o zasadności roszczeń Skarżącego z tytułu ewentualnych szkód materialnych dokonanych na gruncie stanowiącym jego własność, nie jest objęta kognicją sądów administracyjnych. Tego rodzaju sprawy są bowiem rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie administracyjne. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).