I SA/Wa 742/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz S. S. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] lutego 2021 r. - po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako skarżąca) - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w gminie [...], w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2019 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dalej jako "zrid", została przeznaczona pod inwestycję pn.: "Budowa drogi ekspresowej [...]: odcinek węzeł "[...]" obecnie "[...]" (bez węzła) - Kraśnik (węzeł "[...]" obecnie "[...] " - bez węzła) początek obwodnicy od km [...] oraz odcinek obwodnica miasta [...] (węzeł "[...] " obecnie "[...]" - węzeł "[...] " obecnie "[...]" z węzłem) od km [...] ". Powyższa decyzja zatwierdziła też podział nieruchomości dokonany w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji ww. inwestycji drogowej. Przedmiotowej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wydzielona pod inwestycję działka jest niezabudowana i nie posiada uzbrojenia. Nieruchomość położona jest w odległości ok 5,9 km na południowy wschód od miasta [...], przy drodze krajowej nr [...] w kompleksie rolnym. Dojazd do działki odbywa się drogą krajową. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowa nieruchomość położona jest w terenie oznaczonym symbolem RP - tereny upraw polowych. Z wpisów w księdze wieczystej nr [...], iż właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była [...]. Dział III i IV księgi nie zawierał wpisów. Następnie Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] na rzecz [...] z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z [...] lutego 2020 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] określającego wartość nieruchomości na kwotę [...]. Wysokość odszkodowania uległa podwyższeniu o kwotę równą 5% wartości przejętej nieruchomości, tj. o kwotę [...] - z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości. Biegła ustaliła, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami, zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - uprawy polowe. W związku z tym wskazała, że wyceniając prawo własności gruntu ze względu na aktualny sposób użytkowania wycenianej nieruchomości wynikający z jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uprawy polowe) oraz cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) - analizie poddała dwa rodzaje rynków - rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod tereny rolne, a także rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Na podstawie analizy rynku biegła ustaliła, że ceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne wydzielone z terenów rolnych, leśnych i łąk są zdecydowanie wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne i leśne występujące w obrocie wolnorynkowym. Wobec tego biegła uwzględniła zasadę korzyści dla właściciela nieruchomości i określiła wartość nieruchomości według alternatywnego sposobu użytkowania (drogi) - stosownie do treści art.134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n. - ponieważ cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Natomiast ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985), dalej jako rozporządzenie - zgodnie z którym w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się - jeżeli jest to możliwe - przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W związku z tym podstawę wyceny stanowiły transakcje dotyczące sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych pod drogi publiczne, położonych na terenie rynku regionalnego. Zakres cenowy przyjętych do porównań transakcji zawierał się w przedziale od 9,08 zł/m2 do 11,88 zł/m2. Wartość jednostki porównawczej tj. 1 m2 gruntu biegła określiła na kwotę [...] - wartość ta zawiera się w określonym przedziale cen transakcyjnych. Wojewoda [...] pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu szacunkowego - uznając, że może on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Natomiast pełnomocnik skarżącej pismem z [...] lipca 2020 r. wniósł zastrzeżenia i wątpliwości do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - zwracając się z prośbą o wyjaśnienie kwestii związanych z definicją nieruchomości drogowej oraz doborem nieruchomości podobnych stanowiących podstawę wyceny. Wniesione uwagi organ przekazał do biegłej, która pismem z [...] sierpnia 2020 r. udzieliła wyjaśnień na wniesione uwagi szczegółowo je uzasadniając, podtrzymała też wartość nieruchomości określoną w operacie szacunkowym. Następnie pismem z [...] września 2019 r. pełnomocnik strony wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2020 r. na zlecenie właściciela nieruchomości, przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. W przedłożonej opinii biegły ustalił, że wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości [...]. Sąsiedztwo stanowią grunty rolne niezabudowane, las oraz droga krajowa nr [...], która przylega bezpośrednio do nieruchomości. W dokumentach planistycznych nieruchomość położona była w terenie oznaczonym symbolami: RP - uprawy polowe oraz [...] - drogi krajowe. Następnie przeanalizował on rynek gruntów przeznaczonych pod drogi oraz rynek gruntów przeznaczonych pod tereny rolne i ustalił, że przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zatem określił wartość rynkową gruntu według alternatywnego sposobu użytkowania, stosownie do przepisu art. 134 ust. 4 ustawy u.g.n. Do bezpośredniego porównania przyjął osiem transakcji sprzedaży gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, jakie zaistniały na rynku regionalnym na obszarach wiejskich, których ceny transakcyjne zawierały się w przedziale od 9,08 zł/m2 do 43,21 zł/m2. Po dokonaniu charakterystyki tych nieruchomości i porównaniu ich z nieruchomością wycenianą określił wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...], a po przemnożeniu tej wartości przez powierzchnię przedmiotowej działki ustalił wartość prawa własności gruntu na kwotę [...]. Wojewoda ocenił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącej przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - stwierdzając, że nie może on stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, ponieważ zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają pozytywną opinię o jego wartości dowodowej (przyjęte założenia opierają się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych - co miało w konsekwencji wpływ na wynik szacowania). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] reprezentowana przez radcę prawnego [...] - zarzucając, że organ I instancji ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, pomijając przedstawiony przez stronę kontroperat. Zarzuciła Wojewodzie powierzchowną ocenę operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, sprowadzającą się do bezkrytycznej akceptacji operatu, podczas gdy ocena wyceny przygotowanej na zlecenie strony obejmuje szereg zarzutów, w tym z obszaru wiedzy specjalistycznej (dotyczących doboru nieruchomości porównawczych i zakresu określenia cech rynkowych), a także prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie strony do organu władzy publicznej, ze względu na przyjęcie za wystarczające odpowiedzi biegłej i uznając, że szczegółowo odniosła się ona do zgłoszonych przez stronę w trakcie postępowania wątpliwości podczas, gdy były one lakoniczne i nie odnosiły się do meritum. Zdaniem strony znaczna różnica w obu wycenach wynika z faktu, iż biegła dokonała wyceny w oparciu o grunty rolne i łąki (nazywając je drogowymi), a rzeczoznawca [...] w oparciu o grunty drogowe. Ponadto zarzuciła Wojewodzie, że nie przeprowadził on rozprawy administracyjnej w celu wyjaśnienia sprawy przy udziale autorów opinii o odmiennych poziomach cen. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekającą o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.) dalej jako specustawa drogowa oraz przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej jako u.g.n. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi w oparciu o ww. ustawę - przytaczając treść stosownych przepisów. Wskazał też, iż podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie Kraśnik, w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], stanowił operat szacunkowy z [...] lutego 2020 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - w którym wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalono na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Następnie dokonał oceny tego operatu majątkowego stwierdzając, że nie zawiera on nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania, gdyż spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania - zatem nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia. Minister wskazał jednocześnie na okoliczność, że w toku postępowania przed organem II instancji do akt sprawy został złożony kontroperat sporządzony w dniu [...] sierpnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...]. W związku z tym stwierdził, że oceniany operat w konfrontacji z brzmieniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają jego wykorzystywanie dla celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Równocześnie wskazał, że co prawda organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, to jednak powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Reasumując, Minister uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo ocenił przedłożony przez stronę operat szacunkowy z [...] sierpnia 2020 r. - wskazując, że nie może on stanowić podstawy określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Przyjęte przez biegłego [...] transakcje nieruchomościami, nie spełniają warunku podobieństwa określonego w art. 4 pkt 16 u.g.n. - przez co określona na ich podstawie wartość przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana za poprawną. Odniósł się też do pozostałych zarzutów skarżącej stwierdzając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła, że biegła przyjęła do porównania nieruchomości, które nie spełniały wymogu podobieństwa. Oceniając ten zarzut Minister stwierdził, że przedstawiona przez biegłą charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania wskazuje, iż nieruchomości wybrane przez rzeczoznawcę są podobne do nieruchomości wycenianej zarówno pod względem ich lokalizacji, tj. są oddalone od miasta powiatowego, oraz ich otoczenia, gdyż są położone w sąsiedztwie terenów rolnych, tak jak wyceniana działka. Na tej podstawie należy uznać, że biegła prawidłowo uzasadniła wybór nieruchomości, które tworzą zbiór transakcji porównawczych oraz prawidłowo określiła cechy różniące nieruchomości Uznał też za bezzasadny zarzut przyjęcia do porównania przez biegłą transakcji nie przeznaczonych pod drogi. Skarżąca wskazała, że nieruchomości tych nie sposób uznać za podobne do nieruchomości wycenianej, gdyż transakcje te dotyczą gruntów o przeznaczeniu pod łąki lub zabudowę zagrodową, a nie pod drogi. Na okoliczność prawidłowego doboru nieruchomości przez biegłą Minister przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13, z 16 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 875/13 i z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1307/19 - z których wynika, że pojęcie ceny transakcyjnej nieruchomości drogowych powinno być interpretowane szeroko i nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do nieruchomości przeznaczonych pod drogi w dokumentach planistycznych. Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach planistycznych, ale też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania, a więc także nieruchomości nabywane na cele drogowe. Podniósł, iż biegła w sporządzonym operacie szacunkowym wskazała, że analizą objęto rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi nabywanymi pod drogi publiczne, wydzielonymi z terenów rolnych i leśnych. Mając zatem na względzie ww. przywołaną definicję, uznał, iż biegła prawidłowo przyjęła, że cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, iż w zbiorze cen porównawczych można uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Minister odniósł się też do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez organ I instancji - stwierdzając, że obowiązujące przepisy specustawy drogowej nie przewidują obligatoryjnego przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w postępowaniu odszkodowawczym. Podsumowując uznał, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego [...] jest prawidłowy. Organ I instancji dokonał jego analizy i poddał ocenie z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów, nie znajdując przy tym podstaw do zanegowania wartości dowodowej tej opinii. Natomiast opinia [...] poddana tej samej ocenie, wykazuje szereg nieścisłości dotyczących nieprawidłowo dobranego materiału porównawczego i nie może stanowić wiarygodnego dowodu o wartości nieruchomości, a tym bardziej podważyć wiarygodności opinii sporządzonej na zlecenie Wojewody [...]. Również organ odwoławczy, po dokonaniu analizy akt sprawy, nie ma podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Na powyższą decyzję [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii naruszenie prawa procesowego, bowiem miało ono istotny wpływ na wynik sprawy: • Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. z uwagi na odstąpienie od zasady działania na podstawie i w granicach prawa, a przejawiające się w ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego wysokość nie spełnia konstytucyjnej dyspozycji słusznego odszkodowania, bowiem pomimo wystąpienia zasady korzyści (cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości) odszkodowanie ustalone zostało w oparciu o ceny transakcyjne gruntów innych niż drogowe i o wartościach niższych od cen gruntów drogowych, • art. 6 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na: - wadliwej subsumcji faktu uznanego za udowodniony, dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, - uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych jako drogowe, podczas gdy dwie z trzech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organ publiczny nie były użytkowane jako droga publiczna, - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, • art. 6 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: - niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, iż z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie, - powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu, - pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...], co doprowadziło do przyjęcia: > iż w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich, > wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi autora, > wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi autora opinii, • art. 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w: - stosowaniu podwójnych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, - powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją, iż bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, - bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego [...], - odstąpieniu od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców w celu wyjaśnienia tak znacznych rozbieżności w wartościach oszacowania wywłaszczonej nieruchomości, • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego [...] w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy a to: • art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na zaakceptowanie wysokości odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość pomimo, iż jego wysokość nie stanowi słusznego odszkodowania, a to z uwagi na jego zaniżenie, • art. 154 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, iż o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania, • art. 153 ust. 1 w zw. z art. 154 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nieruchomość przeznaczona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pod użytki rolne lub łąkę, nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywana na cel drogowy może być uznana za podobną do nieruchomości drogowej - w tym przypadku nieruchomości wycenianej przeznaczonej pod drogę krajową klasy ekspresowej. Ponadto - z powołaniem na art. 106 § 3 p.p.s.a. - wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: 1) zaświadczenia Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. w zakresie wskazania celu nabycia nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]), 2) zaświadczenia Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]) na dzień nabycia, 3) zaświadczenia Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. o sposobie użytkowania nieruchomości porównawczej (dz. [...], obr.: [...]) na dzień nabycia, - na okoliczność uprawdopodobnienia istotności podniesionych zarzutów na wynik sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł uiszczonej tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiła argumenty na poparcie swoich zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Odniósł się również do zarzutów skargi - stwierdzając, iż nie zawierają one nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Pismem z [...] listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego - zaświadczenia z Gminy [...] na okoliczność przeznaczenia planistycznego wywłaszczonej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze oraz w ww. piśmie z [...] listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ale z innych względów niż w niej podniesione. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji był art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa oraz odpowiednio stosowane - na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 tej ustawy - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako u.g.n. Zatem zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej - który został przywołany w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten odsyła do stosowania przepisów u.g.n. - ale jedynie odpowiednio. Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (por. E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2018 r., s. 1024-1025) - zob. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17. W myśl ust. 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Jest to podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania. Ma on walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 4 k.p.a. Ta zaś, jak każdy dowód w sprawie, powinna zostać zweryfikowana i oceniona - stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez organ administracji zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym. Oczywiście przy respektowaniu wymagających wiedzy specjalistycznej wniosków wyprowadzonych w opinii, których samodzielne podważenie przez organ administracji publicznej (a więc podmiot tej wiedzy specjalistycznej pozbawiony) nie jest możliwe. Zatem obowiązkiem organów orzekających było przede wszystkim skonfrontowanie opinii z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa (co do przyjętego podejścia, metody szacowania oraz wymaganych elementów operatu), a ponadto dokonanie jej oceny pod kątem spójności przyjętych założeń, ich logiczności, ewentualnych niejasności czy braków. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dokonali tego rodzaju oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - jednakże wyprowadzone przez nich wnioski, co do zgodności tego operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w niniejszej sprawie, okazały się błędne. Przede wszystkim uszło ich uwadze, że w okolicznościach tej sprawy wycena działki przyjętej pod inwestycję drogową - w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi - pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia z 21 września 2004 r. - w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie - jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 823/15, Lex nr 2299212). W rozpoznawanej sprawie biegła przyjęła, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...], w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, położona była w terenie oznaczonym jako RP (uprawy polowe) - co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kraśnik, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami. Zaś przeznaczenie nieruchomości jest jedną z tych cech, które rzeczoznawca majątkowy musi brać pod uwagę w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust. 1 § 36 rozporządzenia - zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej, określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Uzasadniając wycenę ww. działek w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowanej w art. 134 ust. 4 u.g.n. zasady korzyści - zgodnie z którą w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jednakże jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia - zawartym w art. 159 u.g.n. - Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne. Uszczegółowienie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n. - w odniesieniu do nieruchomości przejętych na cel budowy dróg publicznych - zawiera § 36 ust. 3 rozporządzenia (tzw. mała zasada korzyści). Stanowi on, że w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Zatem, jeśli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia, nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia) - to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym). Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia (i reguła szacowania w nim zawarta - tzw. klasyczna zasada korzyści) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową. W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość położona była w terenie oznaczonym jako RP (uprawy polowe) - co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., z późniejszymi zmianami. Zastosowanie w sprawie miał więc § 36 ust. 3 rozporządzenia - tzw. mała zasada korzyści. Reasumując, Sąd pragnie jeszcze raz podkreślić, iż oczywistym jest fakt, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu -nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, spowodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej pod obszary rolnicze) - to wykluczona była możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomości nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku winno to nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak grunt wyceniany), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. A więc na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast, o jaki konkretnie procent wartość ta ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2430/17, Lex nr 2720335). Również NSA w wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352 stwierdził: "Nie znajduje w takiej sytuacji zastosowania przywoływany w operacie § 36 ust. 4 powyższego rozporządzenia, przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych". Mógłby on bowiem stanowić podstawę szacunku jedynie wówczas, gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania." Jak już Sąd stwierdził wcześniej - taka sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Powyższe dyskwalifikuje zatem - jako miarodajny dowód w sprawie - wycenę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], dokonaną w operacie szacunkowym [...], gdyż została ona oparta na ww. regulacji, a także na wprost zastosowanej tzw. klasycznej zasadzie korzyści (przewidzianej w art. 134 ust. 4 u.g.n.). Z tych względów ustalenie na jej podstawie odszkodowania powoduje, że podjęta w tej materii ostateczna decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii oceniana być musi jako wydana z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego - co prowadzić musi do jej uchylenia, jak też do uchylenia opartej na tożsamym dowodzie decyzji Wojewody [...]. W niniejszej sprawie wydane decyzje naruszają prawo poprzez zastosowanie niewłaściwej podstawy do ustalenia odszkodowania - co spowodowało niewspółmierność przyznanego odszkodowania do wartości przejętej nieruchomości. Wyjaśnić też należy, że wobec podważenia samej przyjętej przez rzeczoznawcę i organy metodologii wyceny nieruchomości rolnej wedle transakcji nieruchomościami drogowymi (na zasadach określonych w 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n.), wniosek o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze i w piśmie z [...] listopada 2021 r. - traci na znaczeniu i nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie miał on praktycznie żadnego znaczenia w sprawie - wobec treści wydanego wyroku. Niezasadny jest także zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - z uwagi na zaakceptowanie wysokości odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość pomimo, iż jego wysokość nie stanowi słusznego odszkodowania, a to z uwagi na jego zaniżenie. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Należy zatem wyjaśnić, co oznacza zasada słusznego odszkodowania wynikająca z tego art. oraz z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji Praw Człowieka i Obywatela i art. 16 Karty Praw Podstawowych. Przydatne w tym zakresie jest odwołanie się do stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznaje, że warunki uzyskania odszkodowania określone w przedmiotowych aktach prawa, są przedmiotem oceny w kontekście zgodności zakwestionowanych środków prawnych z zasadą sprawiedliwej równowagi oraz w szczególności pod kątem tego, czy nie stanowią nieproporcjonalnie wysokiego obciążenia dla skarżącego. W związku z tym, wywłaszczenie nieruchomości bez wypłacenia kwoty w sposób rozsądny odpowiadającej wartości tej nieruchomości będzie stanowiło nieproporcjonalną ingerencję, która nie może być uzasadniona zgodnie z art. 1 Pierwszego Protokołu Konwencji. Przywołany artykuł nie gwarantuje jednak prawa do otrzymania pełnego odszkodowania we wszystkich okolicznościach, ponieważ uprawnione cele służące ochronie interesu publicznego mogą uzasadniać wypłatę odszkodowania w kwocie niższej niż pełna wartość rynkowa (patrz Efstahiou, Michaldis i Motek Amerika przeciwko Grecji, The Holy Monasteries v. Greece, judgment of 9 December 1994, Series A no. 301-A, pp. 34-35, §§ 70-71, Vistnins and Perepjolkins przeciwko Łotwie Application no. 71243/01). Również Trybunał Konstytucyjny - interpretując pojęcie "słusznego odszkodowania" z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - prezentował stanowisko, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być tylko w sposób racjonalny "związane" z wartością wywłaszczonej nieruchomości, co nie oznacza, że w każdym wypadku musi ono dokładnie odpowiadać tej wartości. Pogląd taki został wyrażony w wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/2002, OTK-A 2004/7/66 - dotyczącym odszkodowań za wywłaszczenie na cele drogowe. Trybunał podkreślił, iż nieprzypadkowo w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne" (odszkodowanie), który ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem TK należy przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. W celu ustalenia znaczenia pojęcia "słuszne odszkodowanie" należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie "słuszne"(cz. III pkt 2-4 uzasadnienia wyroku SK 11/02; cz. III pkt 3.1 uzasadnienia wyroku TK z 16.10.2012 r., K 4/10, OTK-A 2012/9/ 106). W niniejszej sprawie odszkodowanie przyznane skarżącej nie spełniało przymiotu "słusznego odszkodowania". Przy wydaniu decyzji odszkodowawczej nastąpiło naruszenie przepisów rozporządzenia i u.g.n. - które było wynikiem wadliwej oceny kluczowego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego [...] - i naruszenia tym samym art. 80 k.p.a. Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe tylko rolne - to biegła przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mogła zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia (mała zasada korzyści). Zatem przyznane odszkodowanie wg. wartości nieruchomości drogowych było kompletnie nieadekwatne do wartości przejmowanej nieruchomości przeznaczonej pod obszary rolnicze - w związku z czym naruszało interes publiczny (zobowiązanym do wypłaty tego odszkodowania jest inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad). Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] zleci sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie z wykładnią przepisów podaną wyżej, a po jego sporządzeniu oceni go zgodnie za zasadą swobodnej oceny dowodów i wyda w sprawie stosowne rozstrzygniecie. Przy czym zwróci uwagę na fakt, czy przedmiotowa nieruchomość - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] listopada 2003 r. -położona jest na terenie o przeznaczeniu RP- uprawy polowe, czy też - jak twierdzi skarżąca - w terenie o przeznaczeniu mieszanym, oznaczonym na rysunku planu symbolem KDE: [...] - drogi krajowe oraz RP-uprawy polowe. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.