II OSK 866/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 988/21 w sprawie ze skargi A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 czerwca 2021 r., nr SKO.ZP/415/202/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 988/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie") oddalił skargę A. w K. (dalej: "inwestor", "skarżący kasacyjnie", "A.") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 11 czerwca 2021 r., nr SKO.ZP/415/202/2021. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: "Prezydent") z 23 kwietnia 2021 r., nr AU-02-6.6733.260.2020.MKD, którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku archiwum A. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m.in. studnię na działce nr [...] obręb [...] oraz budowę magazynu Działu Obsługi Uczelni A. wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą m.in. zbiornik szczelny na nieczystości ciekłe, wbudowaną stację transformatorową, zbiornik pożarowy oraz miejsca postojowe na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") poprzez: a) oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie ustalił, że stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu miejscowego, w sytuacji gdy na postawie zarządzenia nr 1633/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 17 czerwca 2021 r. w sprawie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki" postanowiono ponowić procedurę planistyczną od art. 17 pkt 6 u.p.z.p., co wyklucza możliwość przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania w sprawie; b) oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, o zawieszeniu postępowania mimo że organ I instancji przekroczył granice tzw. "uznania administracyjnego", zaniechał wyjaśnienia przyczyn zawieszenia postępowania na maksymalny dopuszczalny okres, a ponadto przyznał prymat interesu publicznego, nad interesem strony; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ I instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na ustaleniu, jakoby istniała sprzeczność pomiędzy zamierzeniem inwestycyjnym A. z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zwanego dalej "Studium", w sytuacji gdy obszar należącej do A. i objętej zawieszonym postępowaniem działek nr [...] i [...] obręb [...] zgodnie z ustaleniami Studium został wskazany jako: "tereny do zabudowy i zainwestowania wraz z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym sposobie użytkowania", bez ustalenia szczegółowego przeznaczenia, co oznacza, iż zamierzenie inwestycyjne A. zgodne jest ze Studium, w konsekwencji nie będzie pozostawało w sprzeczności z planem miejscowym, jaki ma zostać uchwalony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, postanowienia Kolegium w całości i postanowienia Prezydenta w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 3. Pismem z 23 marca 2022 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną M. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 4.4. Trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że Kolegium nie naruszyło prawa utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta z 23 kwietnia 2021 r., którym zawieszono postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji opisanej wyżej inwestycji celu publicznego w związku z toczeniem się prac planistycznych zainicjowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XIV/267/19 z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mydlniki". 4.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy nie naruszyły art. 58 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 58 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (pkt 1) albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany (pkt 2). Wskazaną kompetencję uznaniową organu ("można zawiesić") należy łączyć z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie kształtowania ładu przestrzennego w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w razie braku planu miejscowego wydawane są decyzje o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Innymi słowy, z punktu widzenia realizacji wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. w zw. z art. 5 Konstytucji RP), zasadą powinno być określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w oparciu o plan miejscowy, a wyjątkiem w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2318/23, CBOSA). Skoro plan miejscowy jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, celem kontynuowania i zakończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego. Nadrzędność regulacji planu nad decyzją o warunkach zabudowy (odpowiednio decyzją lokalizacyjną) potwierdza także art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (por. np. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2685/15 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2409/22 - CBOSA). Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje tym, że kontrola sądowa ma w takim przypadku charakter ograniczony (por. np. wyrok NSA z 23 marca 2016 r., I OSK 1761/14, CBOSA). W szczególności, zadaniem sądu administracyjnego winno być ustalenie, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści, a następnie dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. 4.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że przyjęcie przez Kolegium, że prace planistyczne mogą zakończyć się w okresie 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku, nie zostało sformułowane w sposób dowolny, ale z uwzględnieniem stopnia zaawansowania tych prac (zob. zwłaszcza s. 6 – 8 zaskarżonego postanowienia Kolegium). Należy mieć przy tym na uwadze, że w art. 58 ust. 1 u.p.z.p. chodzi tylko o określone prawdopodobieństwo co do daty zakończenia prac planistycznych, a nie o pewność po stronie organu co do zakończenia tych prac do określonej daty. Innymi słowy, wystarczy, że w świetle racjonalnej oceny zakończenie prac planistycznych do określonej daty jest możliwe. Po drugie, w sprawie było oczywiste, że projekt wspomnianego planu miejscowego nie pozwalał na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji celu publicznego, skoro przedmiotowe działki A. w projekcie znalazły się na terenach MN.24 i MN.25 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). W tym kontekście nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy w świetle postanowień Studium realizacja przedmiotowej inwestycji była możliwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważono zresztą skutecznie ustalenia WSA w Krakowie, że z rysunku zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa stanowiącego załącznik nr IV do uchwały Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. wynika, że teren inwestycji znajduje się w terenie oznaczony symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.