VII SA/Wa 1218/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie współpracy Gminy ze Społecznymi Komitetami utworzonymi w celu realizacji inwestycji przy udziale środków własnych mieszkańców Gminy stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie współpracy Gminy ze Społecznymi Komitetami utworzonymi w celu realizacji inwestycji przy udziale środków własnych mieszkańców Gminy. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] (dalej jako" "skarżący", "Prokurator") jest uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2001 roku w sprawie współpracy Gminy ze Społecznymi Komitetami [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2001 r, nr [...] poz. [...]). W skardze na ww. uchwałę Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 7 ust. 1 pkt 3 ustaw z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 1372 zez. , dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 2028 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji RP, które polegało na bezzasadnym, oczywiście sprzecznym z treścią wskazanych przepisów obciążeniu mieszkańców gminy częścią kosztów budowy zbiorowej sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednoznacznie stanowi, iż sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji należą do zadań własnych gminy. W konsekwencji gmina winna ponosić również wszystkie koszty związane z realizacją tych zadań. Z kolei art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa, jakie koszty- ponosi osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Przepis ten ustała zatem jakie podmioty (odbiorcy usług, a nie wszyscy mieszkańcy gminy) i w jakich granicach partycypują w realizacji zadania gminy określonego w art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestionowana niniejszą skargą uchwała w sposób oczywisty wychodzi poza granice jednoznacznie zakreślone przez ustawodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że Rada Miejska [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2001 roku w sprawie współpracy Gminy ze Społecznymi [...] zaskarżony akt prawny uchyliła. Skoro zaskarżona uchwała nie pozostaje w obrocie prawnym to skarga Prokuratora jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uchwale wskazano, że została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 6 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie programów gospodarczych. W ocenie Sądu kontrolowana uchwała jednostronnie uregulowała kwestię finansowania realizacji inwestycji gminy z zakresu wodociągów, kanalizacji i budowy dróg przy udziale środków własnych mieszkańców gminy [...]. Została skierowana do ogółu mieszkańców lokalnej społeczności (adresaci określeni generalnie). Na jej podstawie dochodziło do wiążącego obciążenia mieszkańców gminy zainteresowanych zrealizowaniem ww. inwestycji obowiązkiem wnoszenia za pośrednictwem utworzonego i zarejestrowanego w Urzędzie Gminy [...] środków własnych celem finansowego wsparcia wykonania inwestycji. Tym samym wykonanie w. inwestycji przez Gminę [...] bowiem uzależnione od partycypacji mieszkańców Gminy w kosztach realizacji inwestycji. Konieczność wniesienia ww. środków własnych ma w istocie charakter jednostronnie nałożonej daniny publicznej, ukrytej pod postacią wpłaty środków własnych poprzez utworzony przez gminę Komitet Społeczny, celem zrealizowania inwestycji, której inwestorem jest Gmina, wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego. Podkreślić należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej niewątpliwie należy do zadań własnych gminy, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., w szczególności obejmuje sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń pieniężnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 6 us.g.. Przepis ten stanowi regulację prawa ustrojowego (i zarazem ma charakter organizacyjny), ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyła do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. W ocenie Sądu słusznie Prokurator wskazał, że omawiana uchwała w sposób istotny, a w ocenie Sądu w sposób rażący, narusza art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., albowiem bezzasadnie obciążyła mieszkańców gminy częścią kosztów budowy zbiorowej sieci wodociągowo – kanalizacyjnej. Natomiast nie można się zgodzić ze skarżącym, że w dacie wydania uchwała naruszała art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków,. albowiem omawiana ustawa została uchwalona po wydaniu zaskarżonej uchwały, a więc nie obowiązywała w dacie jej uchwalenia. Odnosząc się do wniosku organu o oddalenie skargi wskazać należy, że bez względu na niniejsze rozstrzygniecie pozostaje okoliczność podjęcia w dniu [...] stycznia 2008 r. przez Radę Miejska [...] uchwały nr [...] uchylającej ww. uchwałę tego organu z dnia z dnia [...] lutego 2001 roku nr [...]. Powyżej wskazana okoliczność nie determinuje bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie czy też bezzasadności skargi Prokuratora. Okoliczność utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały wywołuje bowiem skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w uchwale z dnia 14 września 1994 r. o sygn. akt W 5/94 wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą (vide: postanowienie NSA z dnia 12 listopada 2019 r. o sygn. akt II OZ 1022/19 i powołane tam orzecznictwo). Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.