II OZ 1022/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prokuratora Okręgowego w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 524/19 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w sprawie uchwalenie statutów dla sołectw w Gminie [...] w odniesieniu do Statutu Sołectwa [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 524/19, umorzył postępowanie sądowe wszczęte skargą Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], w sprawie uchwalenie statutów dla sołectw w Gminie [...] w odniesieniu do Statutu Sołectwa [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 20 listopada 2018 r. Prokurator Okręgowy w [...] wniósł skargę na ww. uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu zarzucił, że naruszony został art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994). Rada Gminy nie poddała bowiem projektu statutu sołectwa [...] społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa, jak tego wymagał art. 5a ust. 2 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania sądowego. Wyjaśniła, że po przeanalizowaniu skargi, przystąpiono do konsultacji społecznych. Rada Gminy podjęła więc uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...]. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. pod numerem [...]. Z kolei w dniu [...] maja 2019 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectwa w Gminie [...], w tym dla sołectwa [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] maja 2019 r. pod numerem [...]. Jednocześnie uchylona została zaskarżona uchwała. W odpowiedzi na wezwanie Sądu, Prokurator podtrzymał skargę wskazując, że wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a instytucja uchylenia uchwały "znacząco różni się od instytucji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały" Ponadto, zdaniem Prokuratora, skarga została do Sądu przekazana z naruszeniem ustawowego 30-dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie postanowieniem umorzył postępowanie przed tym Sądem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że postępowanie sądowe należało umorzyć, ponieważ uchylenie zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwał z zachowaniem przepisów zobowiązujących do konsultacji społecznych wyeliminowało skutki naruszenia ww. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Dalsze postępowanie było więc bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu meriti wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu powoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego, chyba że skutki zaskarżonego aktu nadal trwają. W rozpoznawanej sprawie Prokurator nie wykazał "trwania" skutków prawnych wyeliminowanego aktu prawnego, a i Sąd takiej okoliczności nie dostrzegł. Naruszenia prawa wynikały wyłącznie z procedury naruszenia obowiązku konsultacji społecznych. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, że Rada przekazała do Sądu skargę Prokuratora z opóźnieniem wynikającym z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., ale sam fakt opóźnienia nie wpływa na merytoryczna ocenę skargi. To czy skarga została przekazana do Sądu w terminie, czy też z uchybieniem terminu – nie zobowiązuje sądu administracyjnego do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Prokuratora Okręgowego w [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sądowi pierwszej instancji zarzucił: - naruszenie prawa procesowego, a to art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały i podjęcie uchwał z zachowaniem przepisów zobowiązujących do konsultacji społecznych wyeliminowało skutki naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez co dalsze postępowanie było bezprzedmiotowe, podczas gdy podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały w dniu [...] maja 2019 r., nr [...] w sprawie uchwalenia statutów sołectw w Gminie [...] uchylając jednocześnie zaskarżoną uchwałę (po wcześniejszym podjęciu uchwały nr [...] w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy [...]), nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania rozumianej jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny; - istotne naruszenie prawa procesowego, a to art. 54 § 2 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż fakt przekazania do Sądu skargi prokuratora z opóźnieniem wynikającym z niniejszego przepisu nie wpłynął na merytoryczną ocenę skargi, podczas gdy Rada Gminy [...] nie wypełniła nałożonego na nią obowiązku dochowania 30-dniowego terminu do przekazania skargi do Sądu (co zresztą stwierdził WSA w Krakowie), a w tym czasie procedowała w przedmiocie podjęcia nowych uchwał, bez jednoczesnego zachowania przesłanek instytucji autokontroli. W odpowiedzi na zażalenie Wójt Gminy [...] wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ administracji w całości poparł argumentację Sądu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że uchylenie przez organ uchwały inną, kolejną uchwałą, wywołuje skutek na przyszłość – ex nunc i przerywa działanie skutków prawnych poprzedniej uchwały jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, jednocześnie pozostawiając w mocy skutki powstałe od wejścia starej uchwały do obrotu prawnego, do dnia jej uchylenia. Z kolei stwierdzenie nieważności uchwały lub jej części wywołuje skutki prawne od daty jej podjęcia – ex tunc. Dlatego też w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego zastosować wyłącznie sankcję nieważności, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, Legalis nr 117940; 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 732/10, Legalis nr 293311; 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2056/17, Legalis nr 1677565; 18 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 194/14, Legalis nr 824405; 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11, Legalis nr 778159; 29 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 1149224). Przedstawione powyżej stanowisko potwierdza również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (Legalis nr 10222) Trybunał wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że uchylenie uchwały z dnia [...] marca 2003 r. wywołało skutki prawne dopiero od dnia podjęcia uchwały uchylającej. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę organu samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić jej nieważność (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Sąd ma zatem kompetencje do wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jej podjęcia. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały (ex tunc) są dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty jej uchylenia. Faktycznie skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Tym samym sąd administracyjny sięga swoim orzeczeniem do chwili wydania kontrolowanego aktu, co oznacza, że uchylenie uchwały przez organ przed wydaniem wyroku przez sąd w takiej sprawie nie jest przeszkodą dla rozpoznania skargi na tę uchwałę i ewentualnego stwierdzenia jej nieważności. Ponadto zauważyć należy, iż uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał, nie można również traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu przez organ, a więc na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a postępowania sądowoadministracyjnego w takim przypadku nie można uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07). Wobec powyższego, uznać należy, iż Sąd pierwszej instancji błędnie umorzył postępowanie w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Co zaś się tyczy drugiego z podniesionych w zażaleniu zarzutów to stwierdzić należy, że zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie nieprzekazania przez organ skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w przepisanym terminie, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Z kolei wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2008r., II FPS 1/08). Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze zgodnie z art. 64 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny, o jakim stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a., może zostać przez sąd uwzględniony wyłącznie w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przy czym zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 P.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. z kolei wymaga przekazania sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. Tak więc okoliczność ewentualnego naruszenia przez organ administracji art. 54 § 2 P.p.s.a. może być uwzględniona przez Sąd wyłącznie w odrębnym postępowaniu dotyczącym wymierzenia temu organowi grzywny, wszczętym na wniosek strony skarżącej (art. 55 § 1 P.p.s.a.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zażalenie za uzasadnione i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.