II OSK 2056/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i J. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2759/16 odrzucające skargę B. B. i J. B. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2759/16, odrzucił skargę B. B. i J. B. na rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia[...]sierpnia 2007r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. i zwrócił skarżącym cały uiszczony wpis od skargi. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że skarżący są właścicielami nieruchomości, oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] obr. [...] w W., która została objęta utworzonym na mocy zaskarżonego rozporządzenia obszarem ograniczonego użytkowania. Skarżący nabyli przedmiotową nieruchomość w 1999 r. i na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w 2000 r. zrealizowali na niej inwestycję budowlaną. W skardze zarzucono wydanie zaskarżonego rozporządzenia z naruszeniem art. 174 ust. 3 w zw. z art. 112a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 1 w zw. z zał. (Tabela) 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W punkcie 5 uzasadnienia skargi skarżący zauważyli, że obecnie akt prawny, jakim było zaskarżone rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] już nie obowiązuje, a Obszar Ograniczonego Użytkowania wokół P. konstytuuje uchwała Sejmiku Województwa Mazowieckiego. Niemniej jednak, w ocenie skarżących, zaskarżone rozporządzenie może dalej wywoływać skutki prawne w związku z możliwością stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę, które są w sposób oczywisty sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego aktu. Uzasadniając odrzucenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn ma miejsce m.in., gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Następnie Sąd wskazał, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy wojewoda, w drodze rozporządzenia. Na podstawie art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462), a następnie na podstawie art. 144 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) nastąpiła zmiana brzmienia art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Od 15 listopada 2008 r. stanowi on, że obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. Nastąpiła zatem zmiana przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P., a ustawodawca nie przewidział przepisów przejściowych, które wskazywałyby na utrzymanie w mocy kwestionowanego przez skarżących rozporządzenia (czy szerzej - przepisów wykonawczych, dla których podstawę stanowił art. 135 ust. 2 we wcześniejszym brzmieniu). W dniu [...] czerwca 2011 r. Sejmik Województwa Mazowieckiego, działając m.in. na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, podjął natomiast uchwałę nr 76/11 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P. (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...] r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Wobec powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że przed wniesieniem przedmiotowej skargi (19 września 2016 r.) nie istniał określony w niej przedmiot zaskarżenia, tj. rozporządzenie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Odnosząc się natomiast do argumentacji, która zdaniem skarżących ma przemawiać za dopuszczalnością skargi, pomimo nieobowiązywania zaskarżonego rozporządzenia, Sąd zauważył, że art. 63 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.) umożliwia zaskarżanie aktów wojewody jedynie tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego. Skarga wnoszona w trybie tego przepisu nie ma charakteru actio popularis. Argumentacja podniesiona w skardze odnosi się tymczasem do bliżej nieokreślonych decyzji o pozwoleniu na budowę, które – jako rażąco sprzeczne z zaskarżonym rozporządzeniem – mogłyby zdaniem skarżących wymagać stwierdzenia nieważności. Z treści skargi, a także z dołączonych do niej dokumentów, jednoznacznie natomiast wynika, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego skarżący zrealizowali inwestycję budowlaną na należącej do nich nieruchomości, zostało udzielone znacznie przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia, to jest 19 maja 2000 r. Skargą kasacyjną B. B. i J. B. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania wywołanych skargą kasacyjną wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że zgodnie z art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie sądu o stwierdzeniu niezgodności aktu prawa miejscowego z przepisami prawa powoduje uznanie go za akt nieważny z mocą wsteczną. Zatem dla orzeczenia tego rodzaju irrelewantne jest stanowisko co do utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego po dniu jego wejścia w życie. Wyrok stwierdzający nieważność aktu będzie wywierał skutki ex tunc, a zatem z mocą wsteczną od dnia wydania. Skarżący powołali się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tą uchwałę, albowiem sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili podjęcia. Podkreślono przy tym że zaskarżone rozporządzenie skutkowało negatywnie na sytuację prawną, majątkową i osobistą strony a skutki te nigdy nie zostały zrekompensowane. Rozstrzygnięcie o wadliwości tego aktu prawnego otwiera natomiast drogę dla roszczeń opartych o art. 417 (1) § 1 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wskazał, że przedmiotowe rozporządzenie już nie obowiązuje zatem odrzucenie skargi było konieczne i zgodne z wcześniejszymi orzeczeniami sądów administracyjnych w tym zakresie. Ponadto wskazano, że skarga, niezależnie od przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu, podlegała odrzuceniu także z innego powodu - otóż przedmiotowe rozporządzenie zostało już poddane kontroli sądowoadministracyjnej. WSA wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2582/07, oddalił skargę na przedmiotowe rozporządzenie, a NSA wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1231/08, oddalił wniesioną od niego skargę kasacyjną. Nastąpił zatem skutek, o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. dotyczący związania prawomocnym orzeczeniem innych sądów i organów. Ponadto, stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 90 ust. 1 stanowiącego podstawę do zaskarżania aktów prawa miejscowego, nie stosuje się w przypadku, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem skargi B. i J. B. było rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P., które, zdaniem skarżących, ograniczyło ich prawo własności związane z nieruchomościami oznaczonymi nr [...] i [...] obręb [...], położonymi przy ul. G. [...] w W. Poza sporem w przedmiotowej sprawie pozostaje fakt, że ww. rozporządzenie Wojewody, w związku ze zmianą treści art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (od 15 listopada 2008 r.) i wydaniem przez Sejmik Województwa Mazowieckiego w dniu [...] czerwca 2011 r. uchwały nr [...]w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla P.- zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu, że okoliczność ta czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte ww. skargą. Stosownie bowiem do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpoznający skargę m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) - do których to aktów należy kontrolowane rozporządzenie Wojewody - władny jest zatem stwierdzić nieważność takiego aktu. Konsekwencją zastosowania sankcji nieważności aktu prawa miejscowego jest natomiast uznanie, że akt ten od samego początku jego wydania/uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Powyższe rodzi możliwość dochodzenia przez podmioty, wobec których akt ten wywołał określone skutki prawne, ewentualnego odszkodowania przed sądem powszechnym. Uchylenie przedmiotowego aktu prawa miejscowego nie czyni zatem bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowego. Przedstawione powyżej stanowisko krytyczne w stosunku do zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę B. i J. B. potwierdza m.in. orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994/2/446), Trybunał wskazał, że jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do naruszenia przez uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Dodać należy, że stanowisko to jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II FSK 990/12; z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2964/13; z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 194/14; z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14; wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 344/08; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2596/16. Konkludując stwierdzić należy, że jeżeli istnieje nadal potrzeba weryfikacji stanowiska strony co do naruszenia jej interesów prawnych lub uprawnień poprzez wydanie skarżonego rozporządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., to dopuszczalne jest orzekanie przez sąd administracyjny o jego zgodności z prawem, gdyż uchylenie tego rozporządzenia nie oznacza usunięcia wszelkich wywołanych nim skutków prawnych. Twierdzenie Sądu I instancji o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozporządzenia, nie znajduje zatem uzasadnienia wobec uprawnień Sądu wynikających z postanowień art. 147 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się też z wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu stanowiskiem sugerującym brak po stronie skarżących interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowego rozporządzenia z uwagi na fakt, że pozwolenie na budowę, na podstawie którego skarżący zrealizowali inwestycję budowlaną, zostało udzielone znacznie przed wydaniem ww. rozporządzenia. Podkreślić bowiem należy, że rozporządzenie to nakładało również pewne obowiązki na właścicieli budynków zlokalizowanych na utworzonym tym rozporządzeniem obszarze ograniczonego użytkowania, a istniejących już w chwili jego wydania. Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 rozporządzenia Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], w obszarze ograniczonego użytkowania (..) w istniejących budynkach należy zastosować zabezpieczenia zapewniające właściwy klimat akustyczny w pomieszczeniach poprzez zwiększenie izolacyjności ścian zewnętrznych, okien i drzwi w ścianach zewnętrznych, dachów i stropodachów - zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że kwestionowane rozporządzenie miało wpływ na sytuację prawną skarżących, bowiem nakładało na nich - jako właścicieli budynków zlokalizowanych na ww. obszarze -określone obowiązki. Odnośnie twierdzenia, że w związku z prawomocnym oddaleniem skargi na przedmiotowe rozporządzenie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2582/07 oddalający skargę i wyrok NSA z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1231/08 oddalający skargę kasacyjną) w sprawie nastąpił skutek dotyczący związania prawomocnym orzeczeniem innych sądów i organów, a stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, przepisu art. 90 ust. 1 stanowiącego podstawę do zaskarżania aktów prawa miejscowego nie stosuje się w przypadku, gdy w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, podnieść należy, że konsekwencją art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.) jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów. Jeżeli zatem o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (por. postanowienia NSA: z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1952/10; z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II OZ 969/17- orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości.