I SA/Go 365/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Skupień Sędziowie Sędzia WSA Jacek Niedzielski (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 oddala skargę w całości. Skarżąca, T sp. z o.o., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR) nr [...] z dnia [...] lipca 2021r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR (dalej: Kierownik BP) z dnia [...] marca 2021 r. w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 (dalej: płatność ONW). Z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR wynika następujący stan sprawy. Dnia 1 czerwca 2020 r. do Biura Powiatowego ARiMR - wpłynął wniosek skarżącej (wraz z załącznikami graficznymi) o przyznanie m. in płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez spółkę wyniosła 930,71 ha. Kierownik BP wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, potwierdzających, że spółka posiada tytuł prawny do tych ze zgłoszonych do płatności działek. W piśmie wyszczególniono, które działki zgłoszone do płatności, stanowiące własność Skarbu Państwa, nie są objęte umową dzierżawy. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca stwierdziła, że kierując się oświadczeniami zawartymi w umowie dzierżawy oraz w porozumieniu pisemnym z 2012 r. oraz treścią umowy dzierżawy z późniejszymi zmianami i uzgodnieniami stron w trakcie jej trwania uważa, że na dzień 31 maja 2020 roku nadal wiązała ją z Agencją Nieruchomości Rolnych umowa dzierżawy, bowiem wprost oświadczył Właściciel, że umowa zostanie przedłużona po przedstawieniu przez KOWR nowych warunków. Podkreśliła, że strony jeszcze nie podpisały aneksu na jej przedłużenie ale oświadczenie o przedłużeniu umowy jest jednoznaczne i winno zostać uznane przez organ. Skarżąca wskazała również, że sąd okręgowy - udzielił spółce zabezpieczenia polegającego na tym, ze nikt poza spółka nie ma prawa dysponować gruntem w czasie trwania procesu. Do pisma nie dołączono odpisu postanowienia. Kierownik BP, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej stwierdził, że skarżąca nie dysponuje tytułem prawnym do działek ewidencyjnych: - nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wskazane działki zostały wykluczone z płatności albowiem zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 ze zm.), zwaną dalej Ustawą, płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny. Organ ustalił, iż obszar działek rolnych zadeklarowany we wniosku wyniósł 930,71 ha. Jednakże obszar deklarowany kwalifikowany (nie wliczając działek uprawianych bez tytułu prawnego tj. 859,09 ha) wyniósł 71,62 ha. Natomiast obszar stwierdzony w kontroli administracyjnej odpowiada obszarowi deklarowanemu kwalifikowanemu tj. 71,62 ha. W oparciu o poczynione ustalenia wymienioną na wstępie decyzją z [...] marca 2021 r. Kierownik BP odmówił przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych - PST oraz przyznał: - płatności JPO w wysokości 33.766,07 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 882,97 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności PZZ w wysokości 22.603 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 591,06 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności RDST w wysokości 4.789,30 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 125,24 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, - płatności do bydła w wysokości 4.776,59 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 124,90 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. - płatności do krów w wysokości 6.024,12 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 157,53 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego. Ponadto mocą w/w decyzji przyznano spółce zwrot dyscypliny finansowej w wysokości 925,80 zł. Pismem z [...] marca 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Kierownika BP. W uzasadnieniu wskazała, że fakt bezumownego użytkowania działek zgłoszonych do płatności nie jest podstawą do uznania, że strona nie uprawia i nie posiada tytułu prawnego do deklarowanych gruntów. Zdaniem skarżącej, organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż spółka kierując się oświadczeniem zawartym w umowie dzierżawy oraz porozumieniu pisemnym z 2012 r. oraz treścią uzgodnień oświadczyła, iż na dzień 31 maja 2017 r. pomimo braku formalnego przedłużenia, nadal wiązała ją ze Skarbem Państwa umowa dzierżawy, bowiem strony uzgodniły, że umowa zostanie przedłużona po przedstawieniu przez KOWR nowych warunków. Do odwołania dołączona została opinia prawna Prof. dr. hab. W.M., z której wynikało, że skarżąca może przedłużyć umowę z [...] kwietnia 1994 r., która nadal łączy strony. Dyrektor OR (wymienioną na wstępie, a obecnie zaskarżoną do WSA) decyzją z [...] lipca 2021 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W zakresie kwestii w sprawie spornej, tzn. tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności gruntów wchodzących w skład ZWRSP, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, o jego braku na dzień 31 maja 2020 r. Wskazał, że powodem wykluczenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z płatności przedmiotowych działek jest fakt, iż spółka na dzień 31.05.2020 r. nie posiadała tytułu prawnego do ich użytkowania, a prowadzona przez spółkę działalność rolnicza na w/w działkach ma charakter użytkowania bezumownego. Wyjaśnił, że w/w działki wchodzą w skład zasobu Skarbu Państwa, a co za tym idzie producent rolny wnioskujący w roku 2020 o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na przedmiotowe grunty rolne musi dysponować do nich tytułem prawnym. Okoliczność ta wynika z regulacji wyrażonej w art. 18 ust. 4 Ustawy, który stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku. ma do tej działki tytuł prawny. Spółka zadeklarowała do płatności na rok 2020 obszar łączny 930,71 ha gruntów rolnych. Jednakże część z deklarowanych działek - o łącznej powierzchni 859,09 ha - zlokalizowanych jest na działkach należących do Skarbu Państwa. Organ wskazał, iż dane przedstawione we wniosku o przyznanie płatności na rok 2020, tj. fakt posiadania przez spółkę tytułu prawnego do deklarowanych działek, podlegały weryfikacji w związku z koniecznością ustalenia spełnienia warunku posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa. Prawny aspekt przedmiotowych okoliczności wynika z § 3a ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. z 2004 r., nr 10, poz. 90), który stanowi, iż KOWR, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu ARiMR, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład ZWRSP, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez KOWR. Dane udostępniane są w postaci elektronicznej na informatycznym nośniku danych lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. W ocenie organu wypłata pomocy finansowej spółce do gruntów rolnych użytkowanych bez tytułu prawnego stałaby w oczywistej sprzeczności z przepisem prawa określonym w art. 18 ust. 4 Ustawy. Przepis ten uzależnia wprost możliwość otrzymania płatności do gruntów rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa od posiadania do deklarowanych działek tytułu prawnego, a takowego spółka nie posiadała. Ponadto wskazał, iż spółka nie złożyła dokumentu, o którym mowa w § 3 ust. 6 Rozporządzenia w sprawie wniosków zgodnie z którym (...) rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, do której ubiega się o przyznanie płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. Organy ARiMR nie kwestionują faktu użytkowania przez spółkę w/w działek gruntu rolnego w roku 2020 jednakże w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżąca czyniła to na gruntach, do których nie posiadała tytułu prawnego, co w świetle obowiązujących przepisów prawa uniemożliwia przyznanie płatności. W roku 2020 należało bowiem nie tylko być posiadaczem deklarowanych działek (art. 8 ust. 1 pkt 2 Ustawy), ale też - w przypadku deklarowania działek będących własnością Skarbu Państwa - mieć do nich tytuł prawny. O ile w przypadku spółki spełniona została pierwsza z przesłanek, to brak tytułu prawnego do działek będących własnością Skarbu Państwa spowodował wykluczenie z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 w/w działek. W konsekwencji powyższego - przy uwzględnieniu regulacji, o której mowa w art. 18 ust. 4 Ustawy w przypadku wniosku spółki do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 jak obszar deklarowany kwalifikowany przyjęto powierzchnię 71,62 ha i w tym zakresie postępowanie organu I instancji uznano za prawidłowe. Ponadto organ odwoławczy potwierdził zasadność ustaleń dokonanych przez organ I instancji w zakresie płatności PST. Wszystkie działki rolne zadeklarowane w przypadku przedmiotowego rodzaju pomocy finansowej zlokalizowane zostały na gruntach posiadanych bez tytułu prawnego, a zatem działki rolne zostały wykluczone z płatności PST albowiem brak jest powierzchni do jakiej można przyznać płatność. W skardze na decyzję Dyrektora OR, spółka zarzuciła naruszenie: I) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza: 1. ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym: a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową), 2. przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to: - art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, z których bezsprzecznie wynika, że: a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów, lub pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika; c) celem Prawodawcy Unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych; d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; e) art. 49 Karty Praw Podstawowych UE, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy art. 18 ust. 4 wprowadza w istocie karę na beneficjenta niewspółmierną do przewinienia i bez badania z czyjej winy użytkownik nie otrzymał na piśmie tytułu prawnego. II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień 31 maja 2019. r. (winno być 2020 r.) spełniała; III) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. żart. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przez oparcie zaskarżonego orzeczenia o wyroki: a) TSUE z dnia 24.06.2010 r. w sprawie C-375/08, podczas gdy w dniu jego wydania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie został jeszcze w prawodawstwie polskim wprowadzony i odnosi się do odmiennego stanu faktycznego. b) WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27.02.2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Go 732/19, w sytuacji, gdy orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ sąd ten w istocie w ogóle nie zbadał kwestii zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, w tym w szczególności zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a poprzestał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia jedynie na przywołaniu argumentacji zawartej w samym uzasadnieniu do projektu ustawy o płatnościach, IV) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez: 1. bezpodstawne zaniechanie zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń; 2. nieuzasadnione odmówienie uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18. ust. 4 ustawy o płatnościach w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, a zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Wr 33/19, z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19, oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19; 3. całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący jedynie zdaniem organu nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy sprawa tytułu prawnego jest sporna i zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne, w tym z uwagi na: - zmianę linii orzeczniczej w tym przedmiocie, - jednoznaczny wynik literalnej, systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., z którym to wynikiem w oczywistej sprzeczności pozostaje zarówno treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jak i treść zaskarżonej decyzji; V) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to: 1. art. 6, 7 i 8k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęcie, że rzekomo wprowadzenie wymogu legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było konieczne aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego w sytuacji, gdy rozwiązanie takie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych, wprowadzając kary nadmierne do przewinienia i wielokrotne za to samo przewinienie, które nie jest karane w prawie polskim w przepisach sanacyjnych a bezprawnie znalazło się w prawie cywilnym w postaci art. 39 b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, co daje podstawę do uznania, że Państwo zastosowało nieproporcjonalne kary za czyn nie podlegające karze a celem ominięcia zasad prawidłowej legislacji nazwało je zamiast karą wynagrodzeniem oraz dodatkowym wymogiem. 2. art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca rzekomo nie dopełniła wynikającego z tego przepisu obowiązku i nie przejawiała inicjatywy dowodowej co do wykazania posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w sytuacji, gdy obowiązek taki w tym zakresie bezsprzecznie w ogóle na skarżącej nie ciążył, ponieważ powszechnie i bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego nie przewidują dla otrzymania płatności procesowego obowiązku wykazywania przez beneficjenta tytułu prawnego do działek stanowiących podstawę wniosku o przyznanie płatności, a w toku postępowania skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia dowodów na potwierdzenie posiadania tych gruntów i spełnienia warunków do otrzymania płatności w całości; 3. art. 7a k.p.a., przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia; 4. art. 77 § 1 k.p.a., przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; VI) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach, przez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji, w której sentencji bezzasadnie nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; VII) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a., przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji, art. 7 oraz 8 ust. 1 oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a ponadto art. 6, 7a, 8, 77 oraz 107 § 1 pkt 4 ¡5 k.p.a. i art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniesiono również o zasadzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wykluczenia z płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego części gruntów rolnych stanowił przepis w art. 18 ust. 4 Ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 ze zm. - dalej zwana Ustawą. Wskazany przepis stanowi, iż płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku. ma do tej działki tytuł prawny. W ocenie Sądu organy zasadnie zastosowały ten przepis i oparły się o jego literalną wykładnię. Natomiast stanowisko skarżącej kwestionujące warunek posiadania przez rolnika tytułu prawnego do gruntów należących do Skarbu Państwa, a oparte o twierdzenie o niezgodności tego wymogu z zasadami prawa wspólnotowego, było zdaniem Sądu niezasadne. Sąd nie podzielił poglądu, iż sporny wymóg narusza zasady: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Stąd nie odmówił stosowania tego przepisu. Jako niezasadny Sąd ocenił również wniosek skarżącej o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o - ujmując w uproszczeniu - zbadanie zgodności przepisu przewidującego, że warunkiem do uzyskania płatności jest posiadanie tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowią własność Skarbu Państwa. Sąd nie dostrzegł niezgodności tego przepisu z przepisami prawa wspólnotowego. Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie zasadniczo zgodnie prezentowany jest pogląd, podzielany również przez WSA w Gorzowie Wlkp. w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia (por. wyroki WSA: z 24.05.2018 r. III SA/Wr 23/18, z 18.07.2018 r. III SA/Wr 65/18, z 25.10.2018 r. I SA/Sz 463/18, z 20.03.2019 r. I SA/Go 56/19, z 27.02.2020 r. I SA/Sz 743/19, z 7.10.2021 r. I SA/Go 254/21). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.). Trybunał orzekł bowiem, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku. Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., KOWR, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu. Sąd dostrzega również, że stanowisko WSA we Wrocławiu prezentowane w wyrokach w sprawach III SA/Wr: 33/19, 95/19 i 340/19, na które powoływała się skarżąca, nie znalazł akceptacji NSA, który wyrokiem z 20 maja 2020 r. I GSK 1585/19 uchylił wyrok WAS we Wrocławiu z 29 maja 2019 r. III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Uzasadnienie wyroku NSA w zakresie oceny zgodności wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWSRP oparte było o zaprezentowane powyżej argumenty, uznające ten wymóg za proporcjonalny i nienaruszający zasady równości. W niniejszej sprawie, organy ARiMR trafnie ustaliły, że skarżąca, w świetle posiadanych dowodów, nie legitymowała się tytułem prawnym do tej części z gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa. Zasadnie za podstawę takich ustaleń przyjęto informację udzieloną przez KOWR, który to organ jest prawnie zobowiązany do ustalania obowiązywania tytułów prawnych do władania gruntami rolnymi wchodzącymi w skład ZWRSP oraz przekazywania ich organom ARIMR. Kompetencja KOWR w powyższym zakresie wynika z przepisów art. 16 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026) oraz § 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. nr 10 poz. 90 ze zm.). Oznacza to, że dokument pochodzący od KOWR, a poświadczający istnienie (bądź brak) tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego do płatności - ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. Spółka natomiast żadnym dokumentem nie podważyła domniemania prawdziwości informacji z KOWR o braku tytułu prawnego do użytkowania wskazanych z nich działek. Co więcej, nie złożyła również oświadczenia wykazującego działki będące w zasobie Skarbu Państwa i we wniosku o przyznanie płatności nie wskazała z czego wywodzi do nich tytuł prawny. Skoro skarżąca tytuł prawny do gospodarowania na gruntach Skarbu Państwa wywodziła z treści umowy dzierżawy i oświadczeń organów KOWR (wcześniej ANR) o przedłużeniu samej dzierżawy, by uzyskać płatność powinna była wykazać wspomniane okoliczności. Skarżąca tymczasem odwołała się wyłącznie do zapisów umowy i przepisów, bez przedstawienia koniecznych dowodów. Nie przedłożyła również treści pozwu przeciwko ANR ani żadnego innego dokumentu dowodzącego jej praw obligacyjnych do spornych gruntów. Domniemania zgodności z prawdą okoliczności wynikających z rejestrów KOWR spółka nie podważyła odwołaniem się do postanowienia Sądu Okręg, które nie zostało dołączone do odwołania od decyzji organu I instancji. Również przedłożona przez skarżącą opinia prawna domniemania tego obalić z oczywistych przyczyn nie mogła. Ostatecznie należało uznać, że jedynym dowodem dotyczącym posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jakim dysponowały organy ARiMR dla ustalenia, były dane z KOWR. Wynikało z nich, że skarżącej nie wiązał ze Skarbem Państwa żaden stosunek prawny dający jej prawo do użytkowania działek, które w zaskarżonej decyzji wyłączono z płatności. Sąd ocenił również, że organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się procesem cywilnym z powództwa skarżącej przeciwko KOWR. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy nie było zależne od rozstrzygnięcia sprawy sądowej, ponieważ brak orzeczenia sądu powszechnego postępowania nie stanowił prawnej przeszkody w rozpoznaniu wniosku Spółki. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 01.06.1998 r. II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O prejudycjalności decyduje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 03.06.1996 r. OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). W ocenie Sądu kwestia, której skarżąca przypisywała charakter prejudycjalny, w istocie cechy tej nie posiadała. Nie obowiązuje bowiem żaden przepis uzależniający treść rozstrzygnięcia w sprawie płatności od wyniku postępowania sądowego. Brak orzeczenia sądowego w sprawie z powództwa skarżącej i to zarówno w razie gdyby żądanie pozwu dotyczyło zobowiązania do złożenia oświadczenia woli (art. 64 k.c.) jak i ustalenia treści stosunku prawnego (art. 189 k.p.c.), nie stanowiło prawnej przeszkody w rozpoznaniu sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej o przyznanie płatności. Nadto kwestia tego, czy podmiot wnioskujący o płatność legitymuje się tytułem prawnym stanowi okoliczność natury faktycznej, a zatem jej ustalenie ma charakter procesowy. W przypadku gdyby w postępowaniu cywilnym zapadł wyrok uwzględniający powództwo, lecz (z przyczyn już wcześniej wskazanych) wyłącznie deklaratoryjny (art. 189 k.p.c.), potwierdzający obowiązywanie tytułu prawnego do spornych gruntów na dzień 31 maja 2020 r., nie zaś zobowiązujący do złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu obowiązywania umowy dzierżawy, rozważyć będzie należało możliwość wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą płatności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jednak brak tytułu prawnego do tych z działek objętych wnioskiem, które wchodziły w skład ZWRSP (potwierdzony informacją KOWR), tamował uwzględnienie wniosku i uzasadniał odmowę przyznania spornych płatności. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.