II SA/Ke 780/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. R. i W. P. na decyzję P. S.A. z siedzibą w L. z dnia 27 marca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2020 r. P. S.A. na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku G. R. i W. P. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], poprzez udostępnienie dokumentu o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości lub wskazanie, że Spółka nie posiada tej dokumentacji, utrzymała w mocy decyzję własną z dnia 27 lutego 2020 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Spółka wskazała, że skarżący wnieśli o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentu dotyczącego wyrażenia zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę ww. nieruchomości lub wskazanie, że organ nie posiada takiej dokumentacji. Ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz z uwagi na przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych (RODO), decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. Spółka decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. odmówiła udostępnienia żądanych informacji publicznych innych niż decyzje administracyjne. Po analizie wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczącej udostępnienia ww. informacji Spółka uznała, że brak jest podstaw dla udostępnienia wnioskowanych informacji w zakresie innym niż decyzje administracyjne z uwagi na to, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Spółka oceniła, że informację, których żądają skarżący stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa energetycznego w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913), zwanej dalej "u.z.n.k.". Organ wskazał również, że zgodnie z Zarządzeniem nr 26/15 Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 15 października 2015 r. w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa PGE Dystrybucja w stosunku do żądanych dokumentów i informacji, Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorstwa i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim, co skutkuje utajnieniem danych informacji. Organ podkreślił, że żądane dokumenty, są przechowywane w archiwach organu, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki oraz posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Zdaniem Spółki, ww. tajemnica wynika z faktu, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w obrębie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica ta wynika również z wagi znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że Spółka objęta jest rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz. U. z 2015, poz. 1871 z późn. zm.), co potwierdza słuszność konieczności ochrony tej tajemnicy Spółki. Spółka podniosła nadto, że żądane przez skarżących dokumenty stanowią tzw. informacje prywatne i podlegają ochronie ze względu na prywatność osób w nich wymienionych i które to informacje są z mocy ustawy o dostępie do informacji wyłączone od obowiązku udostępnienia. Ochrona prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dotyczy wyłącznie osób fizycznych, nie działających w obrocie jako przedsiębiorcy i nie pełniących funkcji publicznych. Informacje prywatne znajdujące się w posiadaniu Spółki nie tracą swojego prywatnego charakteru, a zatem podlegają ochronie i nie mogą zostać udostępnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Spółki wywiedli G. R.. i W. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p w zw. z art 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez ich błędną wykładnię; - art. 16 ust 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe stosowanie; - art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. i "przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych (RODO)" przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli w szczególności, że nie znają charakteru i treści powołanych w decyzji dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na ww. nieruchomości innych niż decyzje, gdyż nie zostały one w jakikolwiek sposób wymienione i przeanalizowane w zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, odmowa na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. jest nieuprawniona i pozbawiona podstaw. Podkreślili, że decyzja odmowna nie stanowi odpowiedzi na ich wniosek, który dotyczy konkretnego dokumentu o wyrażeniu przez M. H. zgody na budowę linii na ww. nieruchomości. W ocenie skarżących, zgoda M. H. nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż nie posiada wartości gospodarczej w rozumieniu przyjętym w przepisach u.z.n.k., bowiem nie może zostać wykorzystana przez innego przedsiębiorcę konkurującego ze Spółką, gdyż ta posiada monopol w dziedzinie dystrybucji energii elektrycznej na przydzielonym jej obszarze. Ewentualne konsekwencje działań skarżących w postaci ujawnienia zgody bądź jej braku leżą natomiast w interesie Spółki, gdyż modernizacja sieci przesyłowej istniejącej na nieruchomości skarżących jest niezbędna nie tylko z uwagi na przywrócenie stanu zgodności z prawem, ale i bezpieczeństwo publiczne. Skarżący podnieśli, że informacja, jaką jest zgoda właściciela na prowadzenie budowy linii przesyłowej na nieruchomości nie jest tajemnicą dla właścicieli nieruchomości. Jest ona informacją przez nich wytworzoną, przechowywaną w Spółce celem udokumentowania rzeczywistego stanu prawnego. Winna zatem być powszechnie znana właścicielom, jako osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji, gdyż jest przez nich generowana. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie mają oni prawo do informacji o zgodzie na budowę sieci (albo o braku zgody) nie tylko jako adresaci u.d.i.p., ale także jako następcy prawni byłej właścicielki. Dalej skarżący zarzucili, że ogólność uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, czy Spółka odniosła się konkretnie do ww. zgody i w jakim zakresie, podczas gdy dla uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa bezwzględnie wymagane jest łączne spełnienie trzech przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że w świetle prawa nie są "osobami trzecimi", gdyż wystąpili o udostępnienie informacji publicznej także, jako następcy prawni M. H., która była (lub powinna być) stroną postępowania dotyczącego budowy sieci przesyłowych Spółki, w prawa której wstąpili w całości z chwilą zakupu nieruchomości. Podnieśli, że dokument dotyczący zgody na ograniczenie praw właścicielskich do nieruchomości w okresie budowy linii energetycznej, o ile istnieje, jest ich własnością. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący wskazali, że uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji nie dotyczy złożonego przez nich wniosku o udostępnienie konkretnej informacji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a), ale zakresu arbitralnie przyjętego do rozpoznania. Osnowa decyzji sugeruje, że ponowna decyzja precyzyjnie odnosi się do dokumentów dotyczących zgody na budowę. Nie znajduje to jednak żadnego odbicia w treści zaskarżonej decyzji, co oznacza, że osnowa decyzji nie jest zgodna z jej uzasadnieniem. Mają na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do ujawnienia żądanego dokumentu. P. S.A. z siedzibą w L. przekazała skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Spółka wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 346/20 stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania sądowi właściwemu - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r., mając na uwadze, że miasto Kielce objęte zostało obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 z późn. zm.), co powoduje, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Przepis art. 4 u.d.i.p. przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także dotycząca innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob.: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam m.in. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4559/02, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/WA 2199/06). W orzecznictwie przyjmuje się, że nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Podkreśla się przy tym, że odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy katalog informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem zamkniętym, lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego. Z uwagi na powyższe, decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – wydawanej w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżących z dnia 14 stycznia 2020 r. obejmował żądanie: 1/ usunięcia linii i rozdzielni napowietrznej z terenu ich działki lub przesłanie dokumentów świadczących o zgodzie ich poprzedniczki prawnej na budowę linii średniego napięcia i rozdzielni, 2/ zapłatę jednozrazowego wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z linii średniego napięcia i rozdzielni napowietrznej za ostatnie 10 lat w kwocie 3840 zł oraz zapłatę wynagrodzenia okresowego - do czasu usunięcia linii i rozdzielni – płatnego w stosunku rocznym w kwocie 480 zł, 3/ ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem płatnym w stosunku rocznym w kwocie 270 zł oraz zapłatę jednorazowego wynagrodzenia w kwocie 2160 zł. Decyzją z dnia 27 lutego 2020 r. organ odmówił udostępnienia informacji innych niż decyzje administracyjne. Z kolei w załączeniu do pisma z 27 lutego 2020 r. organ przekazał skarżącym kopie wyszczególnionych w nim decyzji z lat 1967- 1997. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 marca 2020 r. organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy urządzeń przesyłowych posadowionych na obszarze nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], poprzez udostępnienie dokumentu o wyrażeniu zgody na budowę linii średniego napięcia przez poprzednią właścicielkę przedmiotowych nieruchomości lub wskazanie, że Spółka nie posiada tej dokumentacji - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 27 lutego 2020 r. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W ocenie Sądu, treść wniosku objętego rozpoznaniem przez organ wskazuje, że jego przedmiotem jest realizacja indywidualnych interesów podmiotów, które pismo to złożyły. W konsekwencji uznać należy, że pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 oraz z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1889/17). Skutkiem powyższego, zdaniem Sądu, nie sposób uznać, aby żądana informacja stanowiła informację publiczną w przedstawionym wyżej rozumieniu. W przypadku gdy informacja o jaką wnioskuje zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ powinien pismem poinformować, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że sprawami publicznymi nie są konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15). Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej istotny jest fakt, że skarżący zwracając się do PGE Dystrybucja S.A. o udostępnienie informacji wskazanych we wniosku nie kierowali się troską o sprawy publiczne, co wynika wprost z treści tego pisma. Uzasadnienie wniosku wskazuje, że celem wnioskodawców było uzyskanie informacji w celu zebrania materiału dowodowego na potrzeby ewentualnego przyszłego postępowania o ustanowienie służebności przesyłu i wypłatę wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości, a nie uzyskanie informacji o sprawach publicznych ( por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 27 maja 2020r. I OSK 1601/19). Niewątpliwie skarżący w ten sposób wykazali swój subiektywny interes. Tymczasem u.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Jak już wskazano na wstępie, jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, podzielane przez Sąd, zgodnie z którym, pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku z 14 stycznia 2020 r. jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osób, które pismo to złożyły. Wobec tego, że pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z 20 września 2018r. sygn. akt I OSK 1359/18, z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12, z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09, z 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2231/12, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1284/11). Podkreślić należy, że u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Sumując powyższe, skoro treść wniosku odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw wnioskodawców, nie zaś do kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to odmowa udzielenia żądanych informacji - wprawdzie z innym uzasadnieniem i w formie decyzji, a nie pisma – znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne. Niezależnie bowiem od formy w jakiej nastąpiła odmowa udostępnienia żądanej informacji (decyzja) i podanego w niej uzasadnienia - organ nie był zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej przez skarżących informacji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.