I OSK 791/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 994/20 w sprawie ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości i odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie Miasta R. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 994/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta R. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] czerwca 2015 r. Prezydent Miasta R. zawiadomił o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, a następnie decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej: 1. ustalił odszkodowanie na rzecz spółki [...] S.A. z siedzibą w K. w wysokości 20 441 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w R. przy ul. [...], obręb [...], k.m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z [...] kwietnia 2015 r., [...], udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...]" w R., zmienionej decyzją Prezydenta Miasta R. z [...] maja 2015 r., nr [...], zatwierdzającą jednocześnie podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren oraz projekt budowlany i nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, określającej dokładnie, jakie działki obejmuje przedmiotowa inwestycja. Decyzje stały się ostateczne, odpowiednio, [...] maja 2015 r. i [...] maja 2015 r.; 2. do wypłaty odszkodowania zobowiązał Prezydenta Miasta R. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] r., działając z urzędu, stwierdził nieważność w całości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, z [...] grudnia 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Prezydent nie ustalił odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa, a należne mu odszkodowanie przyznał na rzecz wierzyciela hipotecznego. Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta R.: 1. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 8 869 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w Gminie R., w obrębie [...], k.m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oraz decyzji Prezydenta Miasta R. o zmianie treści decyzji z [...] maja 2015 r.; 2. ustalił odszkodowanie na rzecz spółki [...] S.A. z siedzibą w K. w wysokości 17 757,31 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w R. przy ul. [...], obręb [...], k.m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Prezydenta Miasta R. o zmianie treści decyzji z [...] maja 2015 r.; 3. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 2 zobowiązał Prezydenta Miasta R. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] S.A. Z dniem ostateczności decyzji Prezydenta Miasta R. wyżej opisana nieruchomość stała się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz.1474 ze zm. – dalej jako "specustawa drogowa"), własnością Gminy Miasta R. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0318 ha stanowiła przed przejęciem z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R., własność Skarbu Państwa, a jako użytkownika wieczystego wpisano [...] S.A. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. [...] S.A. poinformowała, że jest następcą prawnym [...] S.A. W toku postępowania organ zlecił przygotowanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu. Wyjaśnił, że do organu pierwszej instancji wpłynęło oświadczenie Prezydenta Miasta R. z [...] czerwca 2018 r., w którym, na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, zrzekł się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za przedmiotową nieruchomość, podkreślając w tym oświadczeniu, że za całkowitym zrzeczeniem się przez Skarb Państwa tego odszkodowania przemawiają poniesione koszty budowy przedmiotowej inwestycji. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że prezydent miasta na prawach powiatu jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, ponosi koszty ich budowy. Odszkodowanie, które powinno zostać wypłacone Skarbowi Państwa, pozostanie w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych. Uwzględniając powyższe, przemawiające za ważnym interesem gospodarczym i społecznym, Prezydent Miasta R. uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. Wobec tego organ pierwszej instancji uznał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały ustawowe przesłanki uprawniające do umorzenia postępowania w części dotyczącej sprawy odszkodowania za prawo własności przejęte z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. Na podstawie art. 18 specustawy drogowej za nieruchomości, które stały się własnością Gminy Miasta R. przysługuje odszkodowanie dotychczasowym właścicielom nieruchomości, wieczystym użytkownikom oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia jego wysokości i wypłaty, zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n."), z zastrzeżeniem art. 18. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Następnie, przywołując art. 134, art. 135 i art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenie operatu szacunkowego Prezydent Miasta R. przyznał, że w sprawie sporządzony został operat szacunkowy przez biegłego rzeczoznawcę P. J., w oparciu o który ustalono wartość rynkową prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0,0318 ha na kwotę 17 442 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego, określono na kwotę 15 698 zł oraz oszacowano wartość znajdującego się na działce składnika roślinnego na kwotę 7 025 zł i składnika budowlanego na kwotę 23 350 zł. Stwierdzono, że wysokość odszkodowania przypadająca właścicielowi – Skarbowi Państwa, stanowi kwota 8 869 zł będąca różnicą pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości łącznie ze składnikiem roślinnym a wartością prawa użytkowania wieczystego. Natomiast wysokość odszkodowania, przypadająca wierzycielowi hipotecznemu, stanowi kwota 39 048 zł, będąca sumą wartości prawa użytkowania wieczystego i składnika budowlanego. Prezydent Miasta R. uwzględnił żądanie [...] S.A. zawarty w piśmie z [...] marca 2018 r. i odpowiedzi z [...] kwietnia 2018 r. i poinformował spółkę [...] S.A., że odszkodowanie ustalone niniejszym postępowaniem zawierać będzie kwotę przyznanego wcześniej odszkodowania po jego waloryzacji na dzień orzekania, tj. wydania decyzji administracyjnej. Organ pierwszej instancji uznał przygotowany w sprawie operat szacunkowy za sporządzony zgodnie z wymogami ustawy i rozporządzenia wykonawczego przez osobę uprawnioną, z uwzględnieniem standardów zawodowych oraz zasad dobrej praktyki zawodowej. Dodał też, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, przewidujący powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, ponieważ doręczenie zawiadomienia o wydaniu przez Prezydenta Miasta R. decyzji z [...] kwietnia 2015 r. nastąpiło [...] maja 2015 r., a przedmiotowa nieruchomość nie została wydana inwestorowi w terminie 30 dni. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wojewoda [...]. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] sierpnia 2018 r. w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 8 869,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0318 ha, przeznaczonej pod inwestycję drogową pn.: "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...] w R." i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu Wojewoda [...] przywołał zastosowane w sprawie przepisy specustawy drogowej oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zacytował treść § 36 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Następnie przypomniał, że w kontrolowanym postępowaniu podstawą ustalenia odszkodowania był operat szacunkowy z [...] czerwca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. J., którego aktualność potwierdzona została przez biegłego klauzulą z [...] września 2019 r. W operacie określono wartość rynkową przedmiotowej działki nr [...] na kwotę 17 442,00zł, wartość prawa użytkowania wieczystego tej działki na kwotę 15 698,00 zł, wartość składnika roślinnego określono na kwotę 7 125,00 zł, a składnika budowlanego na kwotę 23 350,00 zł. Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko Prezydenta Miasta R. odnośnie do przydatności dowodowej operatu szacunkowego z [...] czerwca 2018 r. i stwierdził, że przedmiotowy operat został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zawiera uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, zestawienie stosownych cen transakcyjnych gruntów drogowych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. W szczególności operat jest zgodny z przepisami specustawy drogowej, u.g.n. i ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości, został sporządzony prawidłowo to może stanowić podstawę do wydania przez organ odwoławczy reformatoryjnej decyzji kształtującej na nowo rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia odszkodowania za prawo własności na rzecz Skarbu Państwa. Skargę na powyższą decyzję, w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezydenta Miasta R., złożyła Gmina Miasto R., zarzucając jej naruszenie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiotem uprawnionym do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa jest Wojewoda [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Sąd wojewódzki przypomniał, że przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod inwestycję drogową pn.: "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...] w R." i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. Natomiast spór między Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta R., koncentrujący się wokół kwestii, czy Prezydent, będący prezydentem miasta na prawach powiatu, a zatem organem, który w świetle art. 4 pkt 9b1, 11 i 11a u.g.n. reprezentuje Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, był umocowany do złożenia w kontrolowanym postępowaniu odszkodowawczym, na podstawie art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, skutecznego prawnie oświadczenia o zrzeczeniu się przez Skarb Państwa odszkodowania, czy też na zasadzie art. 23 ust. 1e u.g.n. kompetencja w tym zakresie przysługiwała wyłącznie Wojewodzie [...]. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie w świetle art. 12 ust. 7 (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji ustalającej należne odszkodowanie) jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych, Sąd wojewódzki wskazał, że zarówno art. 23, jak i art. 12 ust. 5 specustawy drogowej mówi o stosowaniu przepisów u.g.n. W myśl art.11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie do art. 4 pkt 9b1 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście, należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Z treści art. 4 pkt 9 oraz art. 11 ust. 1 u.g.n. nie wynika ograniczenie kompetencji starosty wyłącznie do czynności prawnych odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W świetle art. 11a u.g.n. nie budzi wątpliwości, że jego kompetencje są szersze, bo nie są ograniczone do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, ale dotyczą wszystkich nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a więc także tych, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste, a także nieruchomości, których Skarb Państwa jest użytkownikiem wieczystym i obejmują także wykonywanie w imieniu Skarbu Państwa innych praw do nieruchomości, jak użytkowanie, hipoteka, służebność gruntowa, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Przepis art. 21 u.g.n. wyodrębnia spośród nieruchomości Skarbu Państwa, poddanych regulacjom ustawy, nieruchomości wchodzące do tzw. zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Miasto R. posiada status miasta na prawach powiatu, w konsekwencji Prezydent jest organem uprawnionym do wykonywania kompetencji starosty przewidzianych w u.g.n. Bezspornie nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa, a której własność przeszła na Gminę Miasto R. na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, jest położona w całości na obszarze Miasta R. Wobec tego statio fisci Skarbu Państwa, uprawnionym do jego reprezentowania w sprawach dotyczących ww. nieruchomości (w tym także w kwestiach, które pozostają do uregulowania po utracie prawa własności przez Skarb Państwa), jest co do zasady Prezydent Miasta R. Zgodnie z przywołanym art.11a u.g.n. reprezentacja ta obejmuje czynności prawne lub czynności procesowe podejmowane na rzecz lub w interesie Skarbu Państwa. Z przepisu tego, jak wskazał Sąd, wynika generalne umocowanie Prezydenta Miasta R. do reprezentowania Skarbu Państwa we wszystkich postępowaniach administracyjnych, dotyczących ww. nieruchomości, w tym także do reprezentowania Skarbu Państwa jako byłego właściciela nieruchomości przejętej przez jednostkę samorządu terytorialnego, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, którego przedmiotem jest ustalenie na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania należnego od ww. jednostki. W sprawie, zdaniem Sądu, należało jednak zbadać, czy przywołana zasada nie doznaje uszczerbku w związku z art. 23 ust. 1e u.g.n., w świetle którego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie ma miejsce taka sytuacja. Kontroli podlega bowiem postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość, a stronami tego postępowania są Skarb Państwa, będący właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i miasto na prawach powiatu – Miasto R., realizujące przedmiotową inwestycję i zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę lokalizowaną w granicach tego miasta. Nie może być w takich przypadkach wątpliwości, że interesy obu wymienionych powyżej podmiotów są w stosunku do siebie konkurencyjne. Jak wskazał w niniejszej sprawie Prezydent Miasta R. (miasta na prawach powiatu) jako zarządca wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, ponosząc koszty ich budowy, zainteresowany jest by należne Skarbowi Państwa odszkodowanie pozostało w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych, stąd wskazując na ważny interes gospodarczy i społeczny, uznał, że zasadne jest zrzeczenie się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa. Konieczność ustalenia na gruncie niniejszej sprawy zakresu przedmiotowego normy kompetencyjnej, zawartej w art. 23 ust. 1e u.g.n., wiąże się z koniecznością przesądzenia, czy wskazany w tym przepisie wojewoda jest umocowany do dokonania w imieniu Skarbu Państwa, w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym, czynności, o której mowa w art. 12 ust. 7 w związku z ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej. Przepis art. 12 ust. 7 specustawy drogowej stanowi, że jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub gospodarczy Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego mogą zrzec się w całości lub w części odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Oświadczenie to składa się do organu, o którym mowa w ust. 4a. Stosownie natomiast do art. 12 ust. 8 specustawy drogowej w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4: 1) przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowania nie wszczyna się; 2) w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania - postępowanie umarza się; 3) po wydaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania - decyzję wygasza się. Skarżący wywodzi, że art. 23 ust.1e u.g.n. umocowuje wojewodę do reprezentowania Skarbu Państwa we wskazanych tam postępowaniach wyłącznie w wymiarze procesowym, tj. obejmującym wyłącznie czynności stricte procesowe, nie umocowuje natomiast wojewody do reprezentacji Skarbu Państwa w znaczeniu materialno-prawnym, tj. do składania w ww. postępowaniach w imieniu Skarbu Państwa oświadczeń woli, zmierzających do kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych, mających źródło w przepisach prawa materialnego, których przedmiotem jest nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. W kontekście umocowania Skarbu Państwa, na podstawie art. 12 ust. 7 w związku z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, do dokonania w postępowaniu odszkodowawczym ww. zrzeczenia się odszkodowania, stanowisko Prezydenta należałoby wykładać w ten sposób, że wywodzi ono istnienie podwójnej, równoległej reprezentacji Skarbu Państwa, która w ww. postępowaniu odszkodowawczym polegałaby na tym, że do dokonywania w przedmiotowym postępowaniu czynności stricte procesowych, przewidzianych w przepisach k.p.a., umocowany byłby wojewoda, a do dokonania czynności z art.12 ust. 7 w zw. z art.12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej umocowany byłby podmiot wskazany w art. 11 i 11a u.g.n. starosta (i odpowiednio prezydent miasta na prawach powiatu). Takiej wykładni art. 23 ust.1e u.g.n. Sąd nie podzielił, uznając, że nie realizuje ona postulatu jak najpełniejszego urzeczywistniania intencji ustawodawcy, przyświecającej wprowadzeniu danej regulacji do systemu prawa. W przypadku art. 23 ust.1e u.g.n. taką oczywistą intencją jest usunięcie konfliktu interesów, w jakim bezspornie znalazłby się starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w sytuacji, w której w danym postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym, dotyczącym bezpośrednio nieruchomości Skarbu Państwa lub roszczeń związanych z tą nieruchomością (tj. np. roszczeń odszkodowawczych), występowałyby konkurencyjne w stosunku do siebie interesy Skarbu Państwa i powiatu (miasta na prawach powiatu), a ww. starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) miałby działać zarówno za powiat (miasto na prawach powiatu), jak i za Skarb Państwa. Wobec tego należy uznać, że wojewoda, wskazany w art. 23 ust. 1e u.g.n. jako statio fisci Skarbu Państwa, jest co do zasady umocowany do dokonywania we wskazanych w tym przepisie postępowaniach wszelkich przewidzianych we właściwych przepisach czynności prawnych, w tym do dokonania czynności materialno-prawnej, o której mowa w art. 12 ust. 7 w związku z art. 12 ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, tj. do zrzeczenia się należnego Skarbowi Państwa odszkodowania. Sąd wojewódzki w pełni podzielił stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym od dnia wejścia art. 23 ust. 1e u.g.n. w życie, tj. od 1 stycznia 2017 r., organem wyłącznie legitymowanym do złożenia w administracyjnym postępowaniu odszkodowawczym ww. oświadczenia, opartego na art. 12 ust. 7 i ust. 8 pkt 2 specustawy drogowej, jest właściwy wojewoda. Co do zasady zatem Sąd nie podzielił argumentacji skargi, opartej na wykładni ww. przepisów, sprzecznej ze stanowiskiem Wojewody [...]. Sąd dodał, że przepisy art. 12 ust. 7 i 8 specustawy drogowej przyznają właściwemu statio fisci Skarbu Państwa swobodę w wyborze momentu, w którym może on złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się należnego odszkodowania, stanowiąc że może do tego dojść albo poza postępowaniem odszkodowawczym (tj. przed jego wszczęciem albo po jego zakończeniu), albo też w trakcie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta R., zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 23 ust. 1e u.g.n. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi normę prawa materialnego, a w konsekwencji na uznaniu, że organem uprawnionym do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za Skarb Państwa, o którym mowa w art. 12 ust. 7 specustawy drogowej, jest Wojewoda, a nie Starosta. Na podstawie przywołanego zarzutu, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z [...] marca 2021 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (uchwała dostępna w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"), Naczelny Sąd administracyjny wskazał, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 p.p.s.a., ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 p.p.s.a. czyniłoby więc zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 p.p.s.a. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. Natomiast w świetle wykładni gramatycznej art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania art. 189 p.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 p.p.s.a Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi zatem odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że wniesienie skargi przez osobę, która nie legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (CBOSA). W uchwale tej wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podkreślił również, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku NSA z 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1700/21, wyroku NSA z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 1563/21, w wyroku NSA z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1451/20, a także w postanowieniu NSA z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19 (orzeczenia dostępne w CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem to Prezydent Miasta R. decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 4g, 5, 7, 8 i 18 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: w pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 8 869 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie R., w obrębie [...], k.m. 4, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasto R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, oraz decyzji Prezydenta Miasta R. o zmianie treści decyzji z [...] maja 2015 r.; w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz spółki [...] S.A. z siedzibą w K. w wysokości 17 757,31 zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki na nieruchomości gruntowej niezabudowanej, położonej w R. przy ul. [...], obręb [...], k.m. 4, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni 0,0318 ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz decyzji Prezydenta Miasta R. o zmianie treści decyzji z [...] maja 2015 r.; w pkt. 3 do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 2 zobowiązał Prezydenta Miasta R. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...] uchylił w części dotyczącej pkt 1 i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 8 869,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości gruntowej niezbudowanej położonej w gminie R., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0318 ha, przeznaczonej pod inwestycję drogową pn.: "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ogródków działkowych do skrzyżowania z ul. [...] w R." i o zobowiązaniu Prezydenta Miasta R. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, że Prezydent Miasta R. nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 k.p.a., a także w art. 50 § 1 p.p.s.a,, celem ochrony swoich interesów. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Dodać należy, że poza zakresem orzekania pozostaje kwestia właściwości organu drugiej instancji do orzekania w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy ten sam organ, Wojewoda [...] wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Wobec odrzucenia skargi, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono o zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.