II GSK 1079/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 657/21 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 657/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. P. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z [...] kwietnia 2021 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zakazu wykonywania czynności osoby średniego dozoru ruchu w podziemnych zakładach górniczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły M. P.i, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 133 ust. 2 ustawy z 4 lutego 1994 r. - Prawo górnicze i geologiczne (Dz.U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: p.g.g.; w brzmieniu z daty decyzji) polegającą na uznaniu, że: - decyzje określone w art. 113 ust. 1 pkt 1-3 p.g.g. podlegają natychmiastowej wykonalności, przy równoczesnym przyjęciu, że w tym przypadku nie działa reguła wyrażona w art. 130 § 1 k.p.a., w myśl której przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Przedstawiona konkluzja pozostaje jednak w istotnej sprzeczności z treścią art. 108 § 1 k.p.a., stanowiącego, że w pewnych przypadkach decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, b. art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu z daty decyzji) polegającą na uznaniu, że: - decyzja nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, podczas gdy nie zawierała ona wymagającego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego i prawnego w granicach rozstrzygnięcia o jej natychmiastowej wykonalności, podczas gdy zakaz, o jakim mowa w przepisie art. 113 ust. 1 pkt 3 p.g.g., miał charakter kary za naruszenie dyscypliny i porządku pracy, a wymiar konkretnej kary orzeczonej na podstawie art. 113 ust. 1 pkt 3 p.g.g. nie mógł być zupełnie dowolny, a uznaniowość powinna uwzględniać podstawowe zasady wynikające z obowiązującego prawa, choćby tę, która wynikała z art. 111 k.p. już w treści decyzji. c. art. 61 a § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. (w brzmieniu z daty decyzji) polegającą na uznaniu, że: - Wyższy Urząd Górniczy zasadnie przyjął, że ponowna kontrola przedmiotowej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest niedopuszczalna i prawidłowo na podstawie art 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, z uwagi na to, że żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, podczas gdy art. 61a § 1 k.p.a. znajdzie zastosowanie, gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 193 p.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193, zdanie pierwsze, p.p.s.a. Znaczy to, że ustawodawca pozostawił sądowi kasacyjnemu swobodę co do możliwości pominięcia w pisemnych motywach rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej, podawanych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Rozważania co do zasadności skargi kasacyjnej należy poprzedzić uwagą, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn określonych w ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a. Z tych względów kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Poza sporem przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 1 kwietnia 2021 r., którym - po ponownym rozpatrzeniu sprawy (wobec skutecznie zgłoszonego wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.) - utrzymano w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zakazu wykonywania przez skarżącego kasacyjnie czynności na stanowisku osoby średniego dozoru ruchu w specjalności elektrycznej w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę strony, podzielił bowiem stanowisko organu, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest uzasadniona, skoro decyzja - stwierdzenia nieważności której domaga się skarżący - była przedmiotem kontroli sądowej, a sąd administracyjny nie dopatrzył się wadliwości kontrolowanej decyzji i tym samym potwierdził, że nie zawierała ona wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W okolicznościach sprawy, ponowną kontrolę decyzji - zdaniem WSA - organ zasadnie uznał za niedopuszczalną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało skutecznie podważone. Wprawdzie skargę kasacyjną oparto m.in. na podstawie naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Podstawa ta nie mogła być jednak uznana za usprawiedliwioną, z podanych niżej względów. Zgodnie z art. 61a § 1, zdanie pierwsze, k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Istnienie uzasadnionych przyczyn - z powodu których postępowanie nie może być wszczęte - świadczy o niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Stanowisko, co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny i w wyniku którego skargę oddalono, znajduje oparcie w trafnym i zasługującym na aprobatę orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się do poglądu, że skoro w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, to wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r. II OSK 122/19). Należy mieć na względzie, że działający na zasadzie określonej art. 134 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji - oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.) - rozważa m.in., czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwe, zdaniem strony, niezastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. co do zasady daje możliwość kontroli prawidłowości wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Wobec powyższego, brak argumentów prawnych za przyjęciem, że w sytuacji gdy wyrok oddalający skargę na decyzję jest prawomocny, zachodzą podstawy do wszczęcia trybu nadzwyczajnego w postępowaniu administracyjnym, stanowiącego wszak wyłom od zasady trwałości decyzji. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptuje pogląd, że w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Zgodzić należy się z tezą, że wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (jak wyżej) oraz w argumentacji uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, że wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć charakter wyjątkowy, a ponadto powinno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14). Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący - odwołując się do faktu wydania 20 lipca 2020 r. przez Sąd Rejonowy w Tychach wyroku uniewinniającego (wobec ustalenia, że nie dopuścił się on naruszenia przepisów b.h.p.) - podniósł, że "wcześniejsze rozpoznania sądów administracyjnych wydane były w innym stanie faktycznym i innych okolicznościach prawnych, tj. przed uprawomocnieniem się ww. wyroku karnego". Nie ulega wątpliwości, że kwestie związane z ww. "nowymi okolicznościami faktycznymi" nie były wojewódzkiemu sądowi znane, na etapie rozpoznawania skargi na decyzję, stwierdzenia nieważności której skarżący kasacyjnie domaga się w niniejszej sprawie, nie były tym samym przedmiotem rozważań sądu administracyjnego, kontrolującego tę decyzję. Podkreślić należy jednak, że /ewentualna/ zmiana stanu faktycznego nie należy do przesłanek nieważności decyzji administracyjnej, przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazywane przez skarżącego kasacyjnie "nowe okoliczności" co do zasady nie mogłyby więc być przedmiotem oceny pod kątem zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznający skargę na decyzję. Wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji - nieznanych organowi, który wydał decyzję - stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Podkreślenia wymaga natomiast, że w rozpoznawanym przypadku ustalono, że wniosek o stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. zawarto w skardze na decyzję, stwierdzenia nieważności której skarżący kasacyjnie domaga się wnioskiem, rozpoznanym odmownie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Materia ta była objęta przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Poza tym, zarzut sformułowany w pkt 1c petitum skargi kasacyjnej, jak i jego uzasadnienie, w istocie ograniczają się do twierdzenia - niepopartego żadnym wywodem - że WSA wadliwie przyjął, że ponowna kontrola "przedmiotowej" decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym jest niedopuszczalna. Brak jakichkolwiek argumentów, które miałyby popierać stanowisko prezentowane w omawianym zarzucie, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, "gdy strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że - stosownie do powołanej na wstępie zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej - brak uzasadnienia zarzutu kasacyjnego, a więc i argumentacji mającej wykazywać zasadność tego zarzutu, stanowi istotną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, która uniemożliwia bądź co najmniej ogranicza czy utrudnia kontrolę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przejawia się bowiem w tym, że Sąd ten nie może we własnym zakresie konkretyzować, czy korygować zarzutów - sformułowanych w ramach ustawowych podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., nie jest uprawniony do uściślania uzasadnienia zarzutów - wymaganego przepisem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., nie może również domyślać się intencji wnoszącego skargę kasacyjną co do zakresu zaskarżenia. Już z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna - nie podważając skutecznie zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - nie zasługuje na uwzględnienie. Dalej idące podstawy kasacyjne, sformułowane w pkt 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej - zmierzając do wykazania, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniesiono, zawiera wady, określone art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. - nie odnoszą się do istoty sprawy na obecnym etapie postępowania, która dotyczy jedynie prawidłowości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zarzuty te nie pozostają zatem w związku z wynikiem sprawy i odniesienie się do nich - dla oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowania - jest bezprzedmiotowe. Nie powinno bowiem ulegać kwestii, że z uwagi na charakter postanowienia podejmowanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wykluczone jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego zarówno co do faktów, jak i co do przepisów prawa dotyczących podstaw wnioskowanego stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2022 r. I OSK 911/19). Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zasadnie zatem WSA wywiódł, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego organ tego postępowania nie prowadzi i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie może więc formułować wniosków i ocen co do meritum żądania zgłoszonego wnioskiem. Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku, Sąd pierwszej instancji - mimo oddalenia skargi na decyzję nie rozstrzygającą co do meritum wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji - w pewnym zakresie wypowiedział się co do zarzutów dotyczących kwalifikowanych wad tej decyzji. Należy zatem wskazać, że w myśl art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, nawet gdy uzasadnienie wyroku jest błędne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.