II OSK 122/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 381/18 w sprawie ze skargi P. [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 381/18 oddalił skargę P. [...] Sp. z o.o. z/s w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r., odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku P. [...] Sp. z o.o., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie nakazania ww. P. rozbiórki samowolnie wybudowanego wolnostojącego urządzenia reklamowego, na fundamencie betonowym, usytuowanego na działce ew. nr [...], u zbiegu A. [...] i ul. K. w S. Jak wskazał GINB, przedmiotowa sprawa była już badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 559/12 oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd badał nie tylko zarzuty przedstawione w skardze, ale zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poddał ocenie wszystkie inne okoliczności w sprawie. Stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest więc prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. We wniosku o stwierdzenie nieważności nie powołano okoliczności, które pozostawałyby poza kontrolą Sądu. Na powyższe postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2017 r. P. [...] Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie a priori, że w następstwie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 559/12 oddalającego skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., GINB nie mógł wszcząć postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie analizował okoliczności stanowiących podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności - dotyczących tego, który podmiot - czy skarżący, czy B. Sp. z o.o. - był odpowiedzialny za wybudowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 151 p.p.s.a, uznając że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jak wskazał Sąd I instancji, GINB prawidłowo uznał, że zasadnicze znaczenie w sprawie miało to, iż kwestionowana decyzja była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, która nie wykazała, aby decyzja dotknięta była jakąkolwiek wadą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 559/12 oddalił skargę P. [...] na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu, GINB właściwie przyjął, że wyrok ten stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności i uzasadniał zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 737/13 oddalił skargę kasacyjną P. [...] Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasadnie też Sąd I instancji uznał, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organy administracji prawidłowo uznały, że zrealizowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę urządzenie reklamowe jest wolno stojącym urządzeniem reklamowym trwale związanym z gruntem". Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że skarżący był inwestorem obiektu. Kwestia adresata decyzji należy do podstawowych badanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, nie można było przyjąć, że okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniały wszczęcie wnioskowanego przez niego postępowania. Sąd podkreślił przy tym, że organ administracji nie może dokonywać innych ocen od tych dokonanych w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie art. 170 p.p.s.a. Od powyższego wyroku P. [...] Sp. z o.o. z/s w S. wniosło skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a., a to poprzez uznanie a priori (powielając tym samym błąd organu), jakoby w następstwie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 559/12 (od którego skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 737/13), którym Sąd ten oddalił skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., organ - będąc związany ww. wyrokiem - nie mógł obecnie wszcząć postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (ani też Naczelny Sąd Administracyjny) nie analizował bynajmniej w żadnym zakresie okoliczności stanowiących podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dotyczących tego, który podmiot - czy skarżący, czy B. Sp. z o.o. - był odpowiedzialny za wybudowanie przedmiotowego urządzenia reklamowego, następstwem czego przyjąć obecnie należy, że związanie organu ww. wyrokiem nie dotyczy kwestii stanowiących przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, a zatem brak jest jakichkolwiek przesłanek zarówno dla odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. jak i - co wobec powyższego oczywiste - utrzymania w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania, czy oddalenia wniesionej na niego skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 20 października 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842), zarządzono rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Złożona skarga kasacyjna jako całkowicie pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu, gdyż jak trafnie uznał Sąd I instancji zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2017 r., wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 k.p.a., jest zgodne z prawem. W myśl art. 170 p.p.s.a. - "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka, co do zasady, możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej, sąd obowiązany jest bowiem z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (zob. m.in. wyroki NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 732/17; z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 205/14; z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14; z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1946/14; z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1617/11 - publ. w CBOSA). W rezultacie, w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. m.in. wyroki NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1772/17; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 899/16 - publ. w CBOSA). Stanowisko takie znajduje swoje potwierdzenie również w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (publ. w ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18) zapadłej na tle nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały wynika, że możliwość uruchomienia postępowania nieważnościowego określa przymiot powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.) wyznaczony zakresem kontroli dokonanej przez sąd, to jednak - jak wydaje się to też częściowo wynikać z uzasadnienia do tej uchwały - można to w praktyce wiązać głównie z okolicznością uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną lub oddaleniem skargi z powodu braku legitymacji procesowej (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 67/17; z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1899/16; z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2517/11). Tym samym jakkolwiek nie zawsze wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną stanowi automatycznie przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to sytuacja tego rodzaju powinna mieć charakter wyjątkowy, a ponadto być uwarunkowana obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich o których nie mógł wiedzieć, jak na przykład wyżej już przywołane wykrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. ww. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2572/14). Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz GINB, że zasadnicze w niej znaczenie miało to, że decyzja kwestionowana przez P. [...] Sp. z o.o. była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej i kontrola ta nie wykazała, aby była ona dotknięta jakąkolwiek wadą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 559/12 oddalił bowiem skargę P. na decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - wolnostojącego urządzenia reklamowego usytuowanego na działce ew. nr [...], u zbiegu A. [...] i ul. K. w S., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt II OSK 737/13 oddalił skargę kasacyjną. Sąd I instancji oraz GINB prawidłowo więc przyjęły, że ww. prawomocny i wiążący wyrok z dnia 12 grudnia 2012 r. - stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. - stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r., co uzasadniało zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie zachodziły jednocześnie żadne szczególne ani wyjątkowe przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu I instancji oraz GINB, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły tego rodzaju okoliczności, które mogłyby się znaleźć poza zakresem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 559/12. Nie było obiektywnych przeszkód do zbadania istotnych dla wyniku sprawy elementów stanu faktycznego i oceny legalności decyzji o nakazie rozbiórki, także pod kątem czy została ona skierowana do właściwego podmiotu tj. inwestora. Oddalenie skargi oznaczało zatem przyjęcie przez tenże Sąd, że zaskarżona decyzja [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest wolna od kwalifikowanych wad prawnych, w tym również wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną), mogącej stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji, kwestia prawidłowego określenia adresata zaskarżonej decyzji administracyjnej należy do podstawowych zagadnień badanych przez sąd administracyjny. Brak szczegółowych rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2012 r. nie oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie analizował tej kwestii. W zaistniałej sytuacji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. został więc potraktowany przez GINB zasadnie jako niedopuszczalny, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. - nie mogły zostać uznane jako zasługujące na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.