II SA/Gd 559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. II S.A./Gd 559/12 Uzasadnienie W związku ze stwierdzeniem, że na działce nr 4/3 ark. mapy 47, u zbiegu [...] i ulicy [...] w S. wybudowano bez pozwolenia na budowę wolnostojące urządzenie reklamowe o wymiarach w rzucie przy podstawie 100 x 30 cm, na nowym fundamencie żelbetowym o wymiarach w rzucie 140 x 40 cm, z obudową reklamy wykonaną z tworzywa sztucznego i zamontowaną do konstrukcji stalowej zamocowanej do fundamentu żelbetowego, z kablem zasilania elektrycznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r. nr [...], zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestora, "A" Spółkę z o.o. w S., obowiązek przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2012 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wolnostojącego urządzenia reklamowego, oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentacji, organ I instancji zmienił postanowienie z dnia 7 listopada 2011 r. w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 31 marca 2012 r. Inwestor w wyznaczonym terminie nie złożył wymaganych dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego samowolnie wybudowanego wolnostojącego urządzenia reklamowego. Rozpoznając odwołanie inwestora, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 10 sierpnia 2012 r. nr [...], powołując się na art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w myśl z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe zaliczane są do budowli, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego budowę obiektu budowlanego (budowli) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających bądź nie podlegających pozwoleniu na budowę, niezbędne jest dokonanie oceny danego urządzenia, przy uwzględnieniu zasady wynikającej z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne są w szczególności rozmiary podstawy tablicy reklamowej, nie zaś technologia jej wykonania bądź związanie z gruntem poprzez zagłębienie tej podstawy w gruncie, przy czym dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Decydujące jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Ponadto wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa decydują, czy obiekt jest trwale, czy nietrwale związany z gruntem. W toku postępowania inwestor przedmiotowej reklamy przedłożył dokumenty potwierdzające wcześniejsze istnienie obustronnej reklamy firmy "A" i wyjaśnienia, że przedmiotowa inwestycja nie stanowiła budowy nowego urządzenia reklamowego, a jedynie została odnowiona uprzednio istniejąca reklama. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie uznał, że przedłożone dokumenty mogą potwierdzić wcześniejsze istnienie reklamy firmy "A", jednak zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przesunięcie obiektu na nową lokalizację stanowi nową budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, jeśli obecnie wybudowane urządzenie reklamowe byłoby odnowionym, istniejącym wcześniej urządzeniem, rozebranym w całości oraz przeniesionym i usytuowanym w innym miejscu, to nie ma podstaw do uznania, że czynności takie nie stanowią budowy nowego obiektu. Reasumując organ uznał, że rozebranie istniejącego wcześniej urządzenia reklamowego i wykonanie we wrześniu 2011 r. nowego urządzenia reklamowego na nowym fundamencie, w nowej lokalizacji, stanowiło jego budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ I instancji, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo uznał, że inwestycja wymaga pozwolenia na budowę oraz wszczął procedurę legalizacyjną w związku z jego wybudowaniem bez pozwolenia. Inwestor nie przedkładając organowi dokumentów uniemożliwił dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, wobec czego organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W odniesieniu do zarzutu odwołania, że na postawienie przedmiotowej reklamy strona uzyskała zgodę w 1993 r., organ stwierdził, iż w dniu 30 marca 2012 r. została przedłożona kopia decyzji Wydziału Architektury, Urbanistyki i Geodezji Urzędu Miasta nr [...] z dnia 24 sierpnia 1995 r. zmieniającą wcześniejszą decyzją z dnia 6 maja 1993 r. w zakresie okresu pozwolenia na czasowe umieszczenie reklamy na terenie przy ul. [...] i przedłużającą termin oraz kopię pisma nr [...] z dnia 28 kwietnia 1999 r. kierowanego do "A", przedłużającego pozwolenie na lokalizacją reklamy świetlnej na skrzyżowaniu ul. [...] i [...] do dnia 30 kwietnia 2002 r. Organ wskazał jednak, że dokumenty te nie mają znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Mogą one jedynie potwierdzić wcześniejsze istnienie reklamy, na umieszczenie której udzielono czasowego pozwolenia, jednakże zebrany materiał dowodowy potwierdza, że istniejąca wcześniej reklama została rozebrana, a wolnostojące urządzenie reklamowe, będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało w całości wybudowane od podstaw w 2012 r. W skardze na powyższą decyzję, "A" Spółka z o.o. w S., wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, zebrany przez organ materiał dowodowy nie jest wyczerpujący, a jego ocena nie może być prawidłowa. W jej zaś wyniku doszło w sprawie do tak dalekiego przekroczenia zasady swobody w ocenie dowodów, że czynność tę należy uznać za dowolną. W ocenie skarżącej, organ błędnie zakwalifikował przedmiotowe urządzenie reklamowe jako urządzenie trwale związane z gruntem, i w konsekwencji uznał, że jego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę. Przyznano rację organowi, że przy zaliczaniu urządzeń reklamowych do podlegających bądź nie podlegających wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia okoliczność posiadania fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie, decydujące jest zaś to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Jednak zdaniem skarżącej, w zaskarżonej skarżonej decyzji brak jest określenia tego, jakie cechy przedmiotowego urządzenia reklamowego miałyby świadczyć o jego trwałym związaniu z gruntem. Ustawa nie definiuje pojęcia trwałego związania z gruntem. Wykładnia tego pojęcia, dokonana przez organ, nie jest prawidłowa, gdyż sprowadza się do tego, że wszystkie obiekty posadowione na fundamencie żelbetonowym są obiektami trwale związanymi z gruntem, co sprawia, że pojęcie to przestaje mieć znaczenie, gdyż de facto nie będą już występować w rzeczywistości urządzenia reklamowe nietrwale związane z gruntem. Tymczasem, rozróżnienia urządzeń reklamowych należy dokonywać nie według kryterium sposobu związania tego urządzenia z gruntem, ale według kryterium trwałości takiego związania. Zdaniem skarżącej przedmiotowy nośnik reklamowy nie jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Jest to bowiem urządzenie zamontowane na fundamencie z zakotwionymi śrubami, który jest jedynie przestawną podstawą żelbetonową, identyczną konstrukcyjnie jak płyta drogowa do układania dróg tymczasowych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), polega na ocenie zgodności wydanej decyzji z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że na skarżącej ciążył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Stanowisko to jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten zawiera zasadę, zgodnie z którą wszystkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady, zawarte są w art. 29 i art. 31 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego, zaś w art. 30 i art. 31 ust. 2 - 4 tego prawa wskazano roboty budowlane, których rozpoczęcie jest uzależnione od zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Roboty te podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że pod pojęciem budowli należy rozumieć m.in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Na ich budowę wymagane jest pozwolenie na budowę, gdyż ich budowa nie została wymieniona, jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 Prawa Budowlanego. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Realizacja wszelkich trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych wymaga zatem uzyskania pozwolenia na budowę. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 680/07, Lex 485005) Na gruncie przepisów Prawa budowlanego, wyróżnić zatem można dwa rodzaje nośników reklamowych. Do pierwszej należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane " wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy - Prawo budowlane, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10, 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1788/10, 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1433/10 i powołane tam wcześniejsze orzecznictwo – wyroki dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca nie uzyskała przed budową reklamy pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nośnik reklamowy słusznie został zakwalifikowany jako budowla - wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, którego posadowienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczność trwałego związania nośnika reklamowego gruntem wynika z treści protokołu oględzin, w którym wskazano, że reklama posadowiona jest na fundamencie betonowym. Reklama ma kształt litery T. Wymiary reklamy wynoszą przy ziemi 100x30 cm, reklama ma wysokość 3,70 m. Treść protokołu oględzin została bez zastrzeżeń podpisana przez przedstawicieli skarżącej. Z notatki służbowej z dnia 29 lipca 2011 r. oraz mapy geodezyjnej, wynika, że fundament po reklamę ma wymiar 40x140 cm. (dowód: akta administracyjne organu I instancji) Reklama została posadowiona na fundamencie, co świadczy o jej trwałym związaniu z gruntem. Kwestia sposobu przymocowania reklamy do fundamentu nie może mieć istotnego znaczenia dla kwalifikacji nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem, podobnie jak możliwość ewentualnego usunięcia fundamentu, stanowiącego, jak twierdzi skarżąca, płytę żelbetonową, która może być przestawiona w inne miejsce. Niewątpliwie zastosowanie takiej płyty świadczy o konieczności związania nośnika z gruntem w celu zapewnienia jego stabilności, a rozmiar zastosowanej płyty fundamentowej przeczy twierdzeniom skarżącej o swobodnej możliwości przenoszenia fundamentu w inne miejsce. Oczywistym jest, że nośnik reklamowy o wysokości 3,70 m o takiej konstrukcji jak zrealizowany, o małych wymiarach w punkcie posadowienia oraz dużych wymiarach górnej części nośnika, winien zostać posadowiony w ziemi w sposób zapewniający jego stabilność i możliwość oparcia się czynnikom atmosferycznym – sile wiatru. Konstrukcja nośnika wymaga zatem jego trwałego związania z gruntem. Za ugruntowane należy uznać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie, z którym o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2009 r., II OSK 1461/08, z dnia 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z dnia 12 maja 2009 r., II OSK 735/08 r., wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, ustawodawca w przepisach Prawa budowlanego nie sklasyfikował urządzeń reklamowych w zależności od ich wielkości, masy czy parametrów płaszczyzny reklamowej. Jednak nie oznacza to, że klasyfikacja taka nie wynika z przepisów o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych, czy z zasad techniki i praw fizyki, a przepis art. 5 Prawa budowlanego nakazuje wzięcie pod uwagę przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego przewidywanego okresu użytkowania obiektu, przepisów techniczno-budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2007 r., II OSK 754/06 i 16 grudnia 2009 r., II OSK 1958/08 wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazano, że o tym czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (vide: wyrok z 23 czerwca 2006 r., II OSK 923/05, z 28 czerwca 2006 r. II OSK 931/05, z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 680/07, wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W orzecznictwie sadów administracyjnych wyrażono także pogląd, że okoliczność, iż nośnik reklamowy jest montowany z elementów gotowych, które mogą być rozmontowane i przenoszone w inne miejsce, nie ma istotnego znaczenia dla oceny nośnika reklamowego jako trwale związanego z gruntem. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2007 r., sygn. II SA/Po 61/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 680/07, wyroki dostępne na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl) Konstrukcja nośnika reklamowego, która ma uniemożliwić łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru musi być w odpowiedni techniczny sposób powiązana trwale z gruntem, co nadaje jej cechy budowli. Reasumując, organy w niniejszej sprawie słusznie uznały, że przedmiotowy obiekt jest konstrukcją przestrzenną, stanowiącą budowlaną i techniczno-użytkową całość, odpowiada cechom budowli, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, a zarzut skarżącej, że organ nie rozważył charakteru związania nośnika reklamowego z gruntem jest niezasadne. Jednocześnie wskazać należy, że realizacja reklamy nie stanowiła remontu poprzednio istniejącego w zbliżonej lokalizacji nośnika reklamowego. Zrealizowany nośnik reklamowy stanowi zupełnie nowy i odmienny od poprzednio istniejącego, w zakresie wymiarów, materiałów i formy jego wykonania, co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach organu administracji. Na marginesie zaznaczyć można, że skarżąca, powołująca się na brak wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i podleganie wykonania nośnika obowiązkowi zgłoszenia, nie dokonała także zgłoszenia właściwemu organowi budowy aktualnie istniejącego nośnika reklamowego, ani też nie zgłaszała organowi zamiaru wykonania robót remontowych poprzednio zrealizowanej reklamy. Organ prawidłowo zastosował zatem w niniejszej sprawie tryb przewidziany w art. 48 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012 poz. 270), oddalił skargę jako bezzasadną.