II OSK 543/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 152/20 w sprawie ze skargi S. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Po 152/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił skarga na bezczynność organu dotyczyła postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych położonych w [...] przy ul. [...] [...], na działce nr [...]. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że dla ustalenia czy zarzucana w skardze bezczynność PINB rzeczywiście zaistniała niezbędnym było ustalenie od jakiego momentu należy liczyć termin załatwienia sprawy. Stanowiska stron w tym zakresie były sporne. Organ twierdził bowiem, że termin ten winien być liczony od daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, z kolei skarżąca twierdziła, że w niniejszej sprawie postępowanie powinno zostać wszczęte na jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2020 r. i od ww. daty należy liczyć początek biegu terminu. Art. 61 § 1 kp.a. (przewiduje dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu. Pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a.a.. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. Artykuł 61 § 3 k.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Zdaniem Sądu pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, nie stanowi natomiast wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Słusznie zatem wywodził organ, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte, nie na wniosek, a z urzędu. Organ nadzoru budowlanego właściwie zareagował na pismo skarżącej i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Skoro zatem zwykle dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. Skarżąca zarzuciła bezczynność organu w zakresie rozpoznania podania skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. o konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy. Tak określony przedmiot bezczynności powiązała z niezałatwieniem sprawy administracyjnej, w szczególności z niewydaniem przez PINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa jest w art. 61a § 1 k.p.a.. Zdaniem Sądu, pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. stanowiło jedynie powiadomienie, organu o okolicznościach sprawy, które skutkowały skierowaniem do wszystkich osób, których to dotyczy, pisma z dnia [...] października 2020 r. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Termin od którego należy liczyć ewentualną bezczynność organu to data wszczęcia postępowania administracyjnego tj. [...] września 2020 r. Decyzja w tej sprawie zapadła w dniu [...] listopada 2020 r., a zatem przed upływem dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy. Po przeprowadzeniu kontroli, organ, wbrew zarzutom skargi, ustalił strony postępowania i zawiadomił je pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o wszczęciu postępowania, zgodnie z art. 64 § 4 k.p.a., a następnie przed upływem dwumiesięcznego terminu tj. w dniu [...] listopada 2020 r. wydał decyzję w sprawie. Nie doszło zatem do bezczynności. W skardze kasacyjnej S.K. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające w istocie na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, co niewątpliwie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale w istocie taki wpływ miało 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rzetelnie stanu sprawy tj. zgodnie ze stanem faktycznym oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, co nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało; 3. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.. poprzez niezawiadomienie o wszczęciu postępowania bez zbędnej zwłoki; 4. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony bez zbędnej zwłoki; 5. art. 61 § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie; 6. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu i zasądzeniu kosztów postępowania. 7. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na nie niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Sąd I instancji uznał, że pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. (data wpływu do organu) ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, nie stanowi natomiast wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Skarżąca wyraźnie i jednoznacznie sformułowała swoje podanie. Jej żądanie nie było wnioskiem, o którym mowa jest w art. 241 k.p.a., ani tym bardziej skargą z art. 227 k.p.a.. Intencje skarżącej nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Pismo z dnia [...] sierpnia 2020 r. jednoznacznie wskazuje iż było podaniem - żądaniem strony, o którym mowa jest w art. 61 § 1 k.p.a.. Na takie rozumienie jej pisma wskazuje zarówno podstawa prawna, jak i treść żądania. A zatem termin załatwienia sprawy powinien być liczony od dnia [...] sierpnia 2020 r. Do dnia wniesienia skargi tj. do dnia [...] października 2020 r. czyli przez okres ponad dwóch miesięcy PINB nie wykonał jakiejkolwiek czynności z udziałem strony, ani też w tym okresie nie zostało doręczone skarżącej jakiekolwiek pismo od PINB. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącej dopiero w dniu [...] października 2020 r., a zatem dwa dni po wniesieniu skargi. Ponadto doręczenie samego zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie jest i nie może być traktowane jak załatwienie sprawy, gdyż przez załatwienie sprawy k.p.a. rozumie przede wszystkim wydanie decyzji. Fakt wydania przez organ decyzji nr [...] znak: [...] W dniu [...] listopada 2020 r. tj. po 41 dniach od doręczenia skargi, ale przed wydaniem wyroku świadczy jedynie o swego rodzaju autokontroli organu. Ów fakt wydania ww. decyzji, w ocenie skarżącej, zwalniał jedynie Sąd I instancji od zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ale nie uwalniał od stwierdzenia bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sprawa powinna była być załatwiona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a zatem najpóźniej do dnia [...] listopada 2020 r. (a decyzję wydano dopiero [...] listopada 2020 r.). Przedmiotowa sprawa nie jest z całą pewnością sprawą skomplikowaną - jest typową dla spraw, którymi organ nadzoru budowlanego ma się zajmować z mocy prawa. Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił i ocenił, że pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2020 r. ma w istocie charakter interwencyjny i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, nie stanowi natomiast wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i że pismo to nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarżąca żądała wszczęcia postępowania z urzędu. Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W ocenie skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyjaśnił okoliczności niepodejmowania przez PINB w [...] jakichkolwiek czynności z udziałem strony skarżącej S.K. w okresie od dnia [...] sierpnia 2020 r. do dnia [...] października 2020 r. Nie wyjaśnił też okoliczności niepodejmowania jakichkolwiek czynności w okresie od dnia [...] października 2020 r. do dnia [...] listopada 2020 r. Sąd nie wyjaśnił również dlaczego PINB nie wydał postanowienia z art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony, a także dlaczego PINB nie zawiadomił bez zbędnej zwłoki o wszczęciu postępowania, skoro uznał, że brak jest przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 61 § 3 k.p.a., gdyż żądanie (pochodzące co prawda od strony postępowania) mogło być wszczęte jedynie z urzędu. Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności. Skoro zatem zwrócono się do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, to organ zobowiązany był potraktować wniosek jako impuls do wszczęcia odpowiedniego dla danych okoliczności faktycznych postępowania administracyjnego. Natomiast jeśli organ nadzoru budowlanego, na wstępnym etapie, uznałby, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, to zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Brak podjęcia jednej z powyższych form działania przez organ nadzoru budowlanego czyni zatem nieuprawnionym twierdzenie Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie występuje. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok Sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie wskazuje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakiegokolwiek z ustawowych elementów, lecz stara się zakwestionować dokonaną przez Sąd I instancji ocenę działania organu, w zakresie zarzucanej w skardze bezczynności. Tak postawiony zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak okazać się skuteczny bowiem ocena tych okoliczności w sposób odmienny oraz argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Takim przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w § 1 (kontrola działalności administracyjnej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość). Co się natomiast tyczy pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, to wskazać trzeba, że ich istota sprowadza się do próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji oceny, iż PINB nie pozostawał w bezczynności. Zasadniczo skarżąca kasacyjnie stara się wykazać, iż dniem w którym zaczął biec termin określony w art. 35 k.p.a. jest dzień wniesienia pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r., a nie jak przyjął to Sąd I instancji, dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. przewiduje dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. Z brzmienia art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku postępowania wszczętego na żądanie strony, wniosek pochodzić musi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., chyba, że przepis szczególny inaczej określa przymiot strony w danym postępowaniu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Przepis ten nie reguluje zagadnienia daty wszczęcia postępowania z urzędu, jednak powszechnie przyjmuje się, że jest to dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania. Art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje natomiast, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że postępowanie objęte kontrolą zostało wszczęte, nie na wniosek strony, lecz z urzędu. Organ potraktował pismo skarżącej jako zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach dotyczących procesu inwestycyjnego. Organ nadzoru budowlanego właściwie zareagował na to pismo i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Natomiast prowadzenie tych czynności nie oznaczało jeszcze, że organ prowadzi jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Dopiero stwierdzenie w toku takiej kontroli, naruszeń prawa zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania z urzędu. Zatem trafnie przyjął Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy termin od którego należy liczyć ewentualną bezczynność organu to data wszczęcia postępowania administracyjnego tj. [...] września 2020 r. Skoro natomiast decyzja w tej sprawie zapadła w dniu [...] listopada 2020 r., a zatem przed upływem dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, to nie sposób podważyć oceny Sądu I instancji, iż organ nadzoru budowlanego nie pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.