III FSK 356/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 729/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w . na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 22 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miejskiej w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 729/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia 22 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzut, że zaskarżona uchwała została dotknięta istotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2010), zwana dalej "u.c.p.g." i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwana dalej "u.s.g.", poprzez brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu, który czyniłby zadość obowiązkowi wynikającemu z zapisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca w tym przepisie zobligował radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "Rada gminy ... zwalnia..." świadczy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budziło wątpliwości, że z tak opisanego obowiązku Rada Miejska w zaskarżonej uchwale się nie wywiązała. Sąd uznał, że charakter naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądzało o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i dlatego tylko z tego względu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Gmina, działając za pośrednictwem pełnomocnika – adwokata – zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania prowadzące do nieważności postępowania określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwana dalej "p.p.s.a.", przejawiającą się pozbawieniem Gminy możliwości obrony swoich praw poprzez uniemożliwienie jej udziału w rozprawie będące pochodną nieprzesłania Przeciwnikowi Skargi linku do udziału w zaplanowanej na 2 grudnia 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozprawie zdalnej względnie - gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut nieważności postępowania: 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1579), zwana dalej "ustawą zmieniającą" przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez pominięcie, iż stosownie do wyżej przywołanego przepisu ustawy zmieniającej gminy miały obowiązek dostosowania uchwał do art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w terminie do 31 grudnia 2020 r., a zatem nieuprawnione jest weryfikowanie Uchwały z 2019 r. pod kątem art. 6k ust. 4a u.c.p.g., skoro Gmina przed końcem roku 2020 r. podjęła uchwały zgodne z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. W oparciu o tak postawione zarzuty, pełnomocnik Gminy, żądając przeprowadzenia rozprawy, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów: a. zrzutu ekranu skrzynki nadawczej ePUAP pełnomocnika Gminy; b. kopii podpisanego podpisem elektronicznym oświadczenia; c. zrzutu ekranu Pełnomocnika Gminy w zakresie Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia; d. wiadomości e-mail z 2 grudnia 2021r., na fakt nieprzesłania Przeciwnikowi Skargi linku do zaplanowanej na 2 grudnia 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozprawy zdalnej (i to pomimo spełnienia przez pełnomocnika Gminy wszystkich wymogów w tym zakresie) co skutkowało, że strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Prokurator nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej z dnia 8 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), w związku z koniecznością jej rozpatrzenia bez zbędnej zwłoki, w celu zapobieżenia powstaniu lub pogłębieniu negatywnych konsekwencji w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej, zaskarżonej przez Prokuratora, a także brakiem możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ustawodawca nakłada zatem z jednej strony obowiązek rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, z drugiej zaś strony obliguje do brania pod uwagę z urzędu nieważności postępowania. Przesłanka nieważności postępowania stanowi bowiem samodzielną podstawę uchylenia wyroku wówczas, gdy zachodzi jedna z podstaw wyrażonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy nieważności postępowania zostały sformułowane w art. 183 § 2 p.p.s.a. poprzez wyliczenie enumeratywne. Jedna z podstaw nieważności zachodzi, gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Wyrażenie ustawowe będące jej realizacją, w swym zakresie znaczeniowym, obejmuje różne sytuacje, których de facto skutki należy ocenić w kategoriach pozbawienia możności obrony praw danej strony. Może tu zatem zachodzić sytuacja pozbawienia możności podjęcia, bądź realizacji obrony praw strony. W doktrynie wskazuje się, że wskazana podstawa nieważności postępowania oznacza ,,(...)pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wad procesowych sądu lub strony przeciwnej(...)" – B. Dauter (w), B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2021, komentarz do art. 183. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21, gdzie przyjęto, że "(...)nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska(...)". W konkretnym przypadku nieważność postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. będzie miała miejsce, gdy jako skutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji strona nie otrzymuje zawiadomień, czy też zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie. Tak określona podstawa nieważności zachodzi także wówczas, gdy ,,(...)strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji strona nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie(...)’’ – wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4864/21. Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21). Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do przedmiotu niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zawiadomieniem z dnia 15 października 2021 r. sekretariat Wydziału VIII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wykonaniu zarządzenia z dnia 13 października 2021 r., poinformował pełnomocnika Gminy o posiedzeniu Sądu, które odbędzie się dnia 2 grudnia 2021 r. o godz. 9.45 przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających jego przeprowadzenie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W zawiadomieniu wskazano, że udział w rozprawie jest możliwy m.in. za pomocą komunikatora Webex poprzez link do spotkania. Warunkiem uczestnictwa w rozprawie bez obecności w budynku Sądu jest złożenie oświadczenia najpóźniej w terminie 7 dni przed terminem rozprawy wskazanym w zawiadomieniu o rozprawie - w formie dokumentu elektronicznego wyłącznie w formie elektronicznej skrzynki podawczej ePUAP potwierdzającego, że strona posiada urządzenie techniczne umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku. Zgodnie z zawiadomieniem oświadczenie powinno być podpisane podpisem elektronicznym osoby uprawnionej do złożenia oświadczenia oraz zawierać wyraźnie wskazany adres ePUAP. Po złożeniu oświadczenia na podany adres skrzynki elektronicznej ePUAP zostanie wysłany link umożliwiający udział w rozprawie. Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w R. oświadczył, że wyraża zgodę na przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku za pomocą komunikatora Webex, stwierdzając jednocześnie, że Prokuratura Okręgowa w R. posiada urządzenie techniczne umożliwiające transmisję obrazu i dźwięku. Podano także adres skrzynki Prokuratury Okręgowej w R. Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. sekretariat Wydziału VIII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w wykonaniu zarządzenia z dnia 25 listopada 2021 r., przesłał Prokuratorowi Rejonowemu w Z. link umożliwiający udział w rozprawie na dzień 2 grudnia 2021 r. W wiadomości mailowej z dnia 2 grudnia 2021 r., datowanej na godz. 9.12, pełnomocnik Gminy oświadczył, że pomimo przesłania w terminie wyznaczonym przez Sąd za pośrednictwem skrzynki ePUAP podpisanego elektronicznie oświadczenia w sprawie rozprawy zdalnej nie otrzymał linku do zaplanowanej na dzień 2 grudnia 2021 r. rozprawy zdalnej, w której jest pełnomocnikiem. Jednocześnie z uwagi na wyznaczony termin rozprawy oświadczył, że prosi o pilne przeslanie linku do tej rozprawy. W notatce urzędowej z dnia 2 grudnia 2021 r. stwierdzono, że po sprawdzeniu korespondencji w tym dniu na skrzynce ePUAP nie widnieje korespondencja od pełnomocnika Gminy. Zgodnie z protokołem rozprawy posiedzenie rozpoczęto o godz. 9.50. Po wywołaniu sprawy w imieniu organu nikt się nie stawił, w protokole rozprawy wskazano, że zawiadomienie o terminie rozprawy doręczono prawidłowo. W notatce urzędowej z dnia 21 grudnia 2021 r. oświadczono, że w dniu 21 grudnia 2021 r. na skrzynkę ePUAP/poczta8/ została przekazana korespondencja od adwokata E. C. z dnia 24 listopada 2021 r. do sprawy o sygn. VIII SA/Wa 729/21 (oświadczenie na rozprawę zdalną w dniu 2 grudnia 2021 r.). W notatce stwierdzono, że dnia 21 grudnia 2021 r. korespondencja ta została odebrana i dołączona do akt. W kolejnej notatce służbowej sporządzonej dnia 21 grudnia 2021 r. starszy sekretarz sądowy J. K. oświadczyła, że przedmiotowa korespondencja została przekazana dopiero 21 grudnia 2021 r., z uwagi na to, że posiada dwa konta w programie EZD, przy czym jedno to konto Sekretariatu VIII WSA w Warszawie, zaś drugie to konto Biura Podawczego Wydziału VIII WSA w Warszawie. W notatce służbowej starszy sekretarz sądowy J. K. oświadczyła ponadto, że przez ostatnie dwa tygodnie nie logowała się na konto Sekretariatu, na które została omyłkowo przekazana przedmiotowa korespondencja przez pracownika Biura Podawczego WSA w Warszawie. Stąd też korespondencja ta nie została zauważona i przekazana we wcześniejszym terminie. Jako skutek zaistniałego uchybienia Sądu pierwszej instancji Gmina została pozbawiona możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie przed wydaniem wyroku, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkowało ograniczeniem prawa do jawnego rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sytuację tę należy zakwalifikować w ramach spełnienia podstawy nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a zatem pozbawienie strony możności obrony swych praw. Stwierdzenie nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., oznacza, że bezprzedmiotowe staje się odniesienie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Paweł Dąbek Sławomir Presnarowicz Paweł Borszowski