VIII SA/Wa 729/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Z. (dalej: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm., dalej także: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3 w zw. z art. 6j ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019r., poz. 2010; dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości" lub "u.c.p.g"), podjęła [...] listopada 2019 r. uchwałę nr XVIII/110/19 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Pismem z 28 czerwca 2021 r. Prokurator Rejonowy w Z. (dalej: "Prokurator") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną wyżej uchwałę. Występując o stwierdzenie jej nieważności, postawił zarzuty istotnego naruszenia: - art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; - art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez nieuregulowanie w przepisach uchwały zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Odpowiadając na skargę, Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska autor odpowiedzi na skargę podniósł, iż nawet jeśli uznać, że doszło do naruszenia wskazanego przez skarżącego przepisu, to naruszenie to miało charakter nieistotny. Uchwała z 2019 r. w zakresie zarzutu 1 nie naruszała praw żadnych podmiotów (czy to osób fizycznych, czy prawnych, ani jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej). Nie nakładała bowiem na nikogo żadnych obciążeń finansowych sprzecznych z ustawą, ani nie pozbawiała nikogo możliwości skorzystania z bonifikat przewidzianych w ustawie (przez ten pryzmat można byłoby co najwyżej oceniać zarzut 2 zawarty w skardze, ale w tym zakresie skarga jest nieuzasadniona. Uchwała z 2019 r. w zakresie w jakim nie przewidywała stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości niezamieszkanych stale nie nakładała bowiem na nikogo żadnych nieprzewidzianych przez ustawę opłat (brak ten polegał właśnie na nieprzewidzeniu określonych stawek), ani w konsekwencji – nie odbierał nikomu możliwości skorzystania z wskazanych w ustawie zwolnień czy obniżek w opłatach za odpady komunalne. Wręcz przeciwnie - uchwała z 2019 r. nie dość, że nie naruszała praw żadnego podmiotu korzystającego z powszechnego systemu odbioru odpadów komunalnych, lecz wręcz była bardziej korzystna dla takich użytkowników. Pełnomocnik Rady Miejskiej podniósł także, iż w przypadku uznania powyższej argumnetacji za nieuzasadnioną, wnosi o niestwierdzanie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Nie ma bowiem żadnych przeszkód jurydycznych, by w przypadku uchwały sprzecznej z prawem w zakresie w jakim nie uwzględnia określonych rozwiązań, stwierdzać nieważność uchwały w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu drugiego wskazał, że Kolegium Regionalnej lzby Obrachunkowej w W. podjęło uchwałę z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie wskazania nieistotnego naruszenia prawa w uchwale z 2019 r. (uchwała Kolegium RIO została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] [...] lutego 2020 r., poz. [...]). Kolegium lzby w uchwale tej stwierdziło nieistotne naruszenie prawa w uchwale z 2019 w związku z niezamieszczeniem w niej zapisu w zakresie art. 6k ust.4a u.c.p.g. Ponadto Kolegium lzby wskazało na potrzebę uzupełnienia przez Radę Miejską w Z. uchwały z 2019 r. o powyżej wskazaną regulację. Mając na uwadze uchwałę Kolegium lzby, Rada Miejska w Z. [...] lutego 2020 r. podjęła uchwałę nr XXll/157/2020 w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady w kompostowniku przydomowym (uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] marca 2020 r., poz. [...]). Przedmiotowa uchwała wprowadziła do prawa miejscowego rozwiązania zgodne z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Uchwała ta następnie została zmieniona uchwałą z [...] marca 2020 r. nr XXlll/163/2020 Rady Miejskiej w Z. (uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...] marca 2020r., poz. [...]). W związku z powyższym Rada Miejska w Z. uregulowała obowiązek w zakresie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Co prawda wymóg wynikający z tego przepisu został objęty odrębną uchwałą, a nie był zawarty w uchwale z 2019 r., jednakże w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym, brak był i nadal nie ma przepisów wskazujących na niemożliwość uregulowania niniejszej materii w odrębnych uchwałach. Tym samym zarzut naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. jest nietrafny i nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podnieść także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku gdy zaskarżeniem przez prokuratora objęty jest akt prawa miejscowego skarga może być wniesiona w każdym czasie (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Z. z [...] listopada 2019 r. nr XVIII/110/19 w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty. Prokurator zarzucił istotne w jego ocenie naruszenie wskazanych w skardze przepisów, z uwagi na brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisów wymaganych przez ustawodawcę. Sąd podziela ocenę Prokuratora, że uchwała jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, którego charakter uzasadnia wyeliminowanie jej w całości z obrotu prawnego, gdyż aktualnie jako niekompletna nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Nie wszystkie jednak zarzuty skargi są zasadne. Sąd podziela bowiem zarzut skargi, że zaskarżona uchwała została dotknięta istotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., poprzez brak zawarcia w zaskarżonej uchwale zapisu, który czyniłby zadość obowiązkowi wynikającemu z zapisu art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Ustawodawca w tym przepisie obliguje radę gminy do zawarcia w uchwale, zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "Rada gminy ... zwalnia..." świadczy o intencji obligatoryjnego zwolnienia określonej kategorii podmiotów (właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym). Jednocześnie ustawodawca posługuje się określeniem "zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi", ustalając dyrektywę, w jaki sposób część ta miałaby być ustalona, odwołując się do kategorii finansowych (tj. proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych). Podkreślić trzeba, iż bioodpady stanowią część powstających odpadów komunalnych, a w konsekwencji składową kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi. Na koszty ma wpływ ilość odbieranych odpadów. Powołany zapis ustawy w żadnym przypadku nie zwalnia rady gminy od zawarcia obligatoryjnego zapisu wynikającego z ustawy, skoro ustawodawca wprost nie wskazał takich wyjątków. Nadto, wprowadzenie takiego ustawowego zwolnienia niewątpliwie może być zachętą ekonomiczną szczególnie w odniesieniu do gospodarstw wieloosobowych. Tym samym osiągnięte zostanie zamierzenie ustawodawcy, o którym mowa w uzasadnieniu do projektu ustawy. Przepis art. 6k ust. 4a ustawy – "Rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych" - został dodany przez art. 1 pkt 13 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano zaś, że: "Propozycja ta ma stanowić zachętę ekonomiczną do stosowania kompostowników przydomowych przez właścicieli nieruchomości". Powołana regulacja nie pozostawia gminom prawa decydowania o uldze, lecz nakazuje ją przyznać właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostującym bioodpady. Ulga ma charakter obligatoryjny dla tych, którzy zdecydowali się zagospodarować bioodpady na własnych nieruchomościach w kompostownikach. Ulga musiała zatem zostać określona w uchwale organu gminy (vide wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 220/20 - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://cbosa.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że z tak opisanego obowiązku Rada Miejska w zaskarżonej uchwale się nie wywiązała. W ocenie Sądu, charakter tego naruszenia, to jest stwierdzone pominięcie uchwałodawcze przesądza o tym, że zaskarżony akt prawa miejscowego jest niekompletny i dlatego tylko z tego względu zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność podjęcia przez Radę Miejską w Z. w dniu [...] lutego 2020 r. uchwały Nr XXII/157/2020, w której zawarto zwolnienie wskazane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Nie zmienia to bowiem faktu, iż zaskarżona uchwała została dotknięta pominięciem uchwałodawczym, skutkującym istotnym naruszeniem prawa. Wskazać jednocześnie wypada, iż Sąd nie jest związany oceną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wyrażoną w uchwale z dnia [...] grudnia 2019 r., iż naruszenie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. nie jest istotne. Nadzór sprawowany przez organ nadzoru oraz kontrola sądowoadministracyjna stanowią bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji uchwał samorządowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1070/19, LEX Nr 2924622). Sąd nie podzielił zaś zasadności stawianego przez Prokuratora zarzutu istotnego naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Zaskarżona uchwała w podstawie prawnej jej wydania powołuje art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. i stanowi o dokonaniu wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (§ 1 zaskarżonej uchwały). Zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Zgodnie zaś z art. 6c ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały Rada Miejska z takiej możliwości nie skorzystała. Tym samym brak uregulowania w zaskarżonej uchwale wysokości stawki opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, o którym mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zauważyć bowiem należy, iż zawarcie w uchwale regulacji z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. jest powiązane z możliwością zastosowania art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały - w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Wskazać jednocześnie należy, iż ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie nakłada obowiązku określenia kwestii dotyczących nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych w jednej uchwale. Tym samym nawet brak wydania uchwały dotyczącej kwestii nieruchomości niezamieszkałych nie stanowiłby uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności uchwały regulującej materię z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r. w sprawie sygn. akt III FSK 3649/21 – LEX nr 3188699). Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.