II SA/Bd 1070/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu na uchwałę Rady Gminy Ciechocin z dnia 28 grudnia 2010 r. nr IV/18/2010 w przedmiocie regulaminu organizacyjnego gminnego zespołu interdyscyplinarnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą nr IV/18/2010 z dnia 28 grudnia 2010 r. (dalej powoływaną jako "uchwała"), Rada Gminy Ciechocin, działając na podstawie m.in. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.p.w.r."), uchwaliła Regulamin Organizacyjny Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego określający tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały (dalej powoływany również jako "Regulamin"). Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez Prokuratora Rejonowego w Golubiu-Dobrzyniu, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając jej: 1) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g.") i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95), poprzez nieopublikowanie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym; 2) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 3 w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej powoływanego jako "ZTP"), poprzez wskazanie § 1 ust. 2 Regulaminu katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz powtórzenie art. 9a ust. 3 u.p.p.w.r., naruszające tym samym § 118 w zw. z § 143 ZTP; 3) rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 8 w zw. z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz § 118 w zw. z § 143 ZTP, poprzez wskazanie w § 1 ust. 3 Regulaminu, iż warunkiem przystąpienia instytucji do Zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji z Wójtem Gminy Ciechocin, bądź wydelegowanie przez Wójta jednostki organizacyjnej gminy do udziału w pracach zespołu, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. oraz zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, określonych w art. 9a ust. 8 u.p.p.w.r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ciechocin wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na podjęcie nowej uchwały dostosowującej treść zaskarżonego Regulaminu do uwag skarżącego lub ewentualnie – w przypadku odmowy umorzenia – o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutu braku publikacji uchwały, Rada Gminy wskazała, że w jej ocenie zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego, bowiem nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, a adresatem uchwały nie jest społeczność lokalna gminy. Podniosła ponadto, że brak w zaskarżonej uchwale zapisu dotyczącego jej opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest konsekwencją zapytania skierowanego do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2010 r., w związku z którym organ nadzoru wyraził stanowisko, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreśliła również, że w myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru ma kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie art. 90 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g."), sąd administracyjny tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 102, s. 101-102). Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności Sąd za zasadne uznał stanowisko Prokuratora, że zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała nr IV/18/2010 z dnia 28 grudnia 2010 r. podjęta przez Radę Gminy Ciechocin na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., stanowi akt prawa miejscowego. Wskazać należy, iż zgodnie z Konstytucją RP, akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94), a warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego, a więc to, że są to akt prawa powszechnie obowiązującego o zasięgu lokalnym, wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej, których warunkiem wejścia w życie jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Wskazane regulacje konstytucyjne, zgodnie z przepisami odsyłającymi zawartymi w Konstytucji RP znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., określających że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Jednocześnie należy wskazać, że przepis art. 42 u.s.g. stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta zaś stanowi, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Z powyższego wynika zatem, że uchwały rady gminy, będące aktami prawa miejscowego, należy ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym i że ogłoszenie to stanowi warunek wejścia ich w życie. Jak wynika z wymienionych wyżej przez Sąd, kumulatywnych cech aktu prawa miejscowego, sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie przesądza o charakterze wydanego aktu jako aktu prawa miejscowego. Także samo wskazanie podstawy prawnej - normy upoważniającej przy podejmowaniu działań przez ten organ nie przesądza jeszcze o tym, że dana uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Dla zakwalifikowania danego aktu stanowionego przez jednostkę samorządu terytorialnego, jako aktu prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych w nim zawartych. Akt prawa miejscowego, będący jak zaznaczono to powyżej, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi jako taki zawierać normy mające charakter abstrakcyjny i jednocześnie co do zasady generalny (normy ogólne), a zatem sposób powinnego zachowania wyznaczony przez takie normy powinien odnosić się do zachowań powtarzalnych (a nie do zachowań jednorazowych), zaś adresat takich norm powinien być określony przez wskazanie jego cech, a więc nazwą generalną (a nie indywidualną). Powszechnie obowiązujący charakter prawa ponadto wymaga, aby personalny zasięg oddziaływania normy był powszechny, a nie wewnętrzny, a więc nie obowiązywał jedynie podmioty podległe organowi wydającemu akt prawny. Oceniając w tym kontekście charakter prawny przedmiotowej uchwały, należy wskazać, iż delegacja ustawowa, zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r. nakłada na radę gminy szerokie kompetencje, których realizacja wiąże się z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją, co wymaga normatywnego uregulowania, sposobu powoływania, odwoływania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Zważywszy natomiast na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.w.r., nie ulega wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mających charakter powszechny na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne, co przesądza że tego rodzaju akt stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 333/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 357/18 – CBOSA). W rezultacie zaskarżoną w przedmiotowej sprawie uchwałę, należało bez wątpienia zakwalifikować jako akt prawa miejscowego, wbrew argumentacji Rady Gminy Ciechocin przedstawionej na gruncie odpowiedzi na skargę, którą to uznać należy za błędną i nieznajdującą poparcia w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego jest - jak podkreślono powyżej - jego ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP), które w przypadku aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy odbywa się na zasadach określonych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego stanowiony przez organ gminy, to powinna ona, na podstawie art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obligował art. 13 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, i co warunkowało wejście jej w życie (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) w terminie o którym mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż obowiązek ten warunkuje wejście w życie przedmiotowej uchwały, w efekcie skutkuje to także nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez tę uchwałę i niewywołaniem przez nią skutków prawnych. W takiej sytuacji, z tego już tylko względu należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Ciechocin jest nieważna w całości w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jako że nie została ona ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12 – CBOSA). Bez jakiegokolwiek wpływu na wynik przedmiotowej sprawy pozostają ponadto podniesione przez Radę Gminy okoliczności, że nieopublikowanie zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest – jak wskazała – konsekwencją wyrażonego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego stanowiska, zgodnie z którym przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz że organ nadzoru nie stwierdził nieważności tejże uchwały w ramach przysługującej mu w tym zakresie kompetencji. Wskazać należy bowiem, że nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza, ani nie zastępuje drugiego. Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu – tak jak w przypadku kontrolowanej uchwały – nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (por. P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 4 do art. 92). Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione, a wobec braku spełnienia obowiązku promulgacyjnego rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Dla porządku należy jednakże wskazać, że stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika zatem niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 693/19; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 375/19 – CBOSA). Odnosząc się do wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania, wskazać należy, że nie ma wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności, podjęcie nowej uchwały, dostosowującej treść zaskarżonej uchwały do wskazanych w skardze uwag. Stwierdzenie nieważności wywołuje bowiem skutek ex tunc, a więc od momentu podjęcia uchwały, wobec której stwierdzono nieważność, a uchylenie czy też zmiana uchwały stwierdzone w akcie wydanym przez radę gminy nie wywołuje wstecznego skutku, tylko skutek ex nunc. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są zatem odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17 - CBOSA). Mając zatem na uwadze wszystkie poczynione uwagi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.