II SA/Lu 604/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [...] z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...], w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. (dalej jako: skarżąca, Spółka lub Zakłady), [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej jako: [...] WLW) [...] uchylił decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii (dalej jako: PLW) [...] z [...] maja 2020 r. i orzekł co do istoty sprawy w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: We wrześniu 2018 r. do organu I instancji wpłynęły informacje o możliwych nieprawidłowościach związanych z działalnością prowadzoną na terenie miasta [...] przez zakład zajmujący się czyszczeniem przedżołądków wołowych. W dniu [...] września 2018 r., wspólnie z funkcjonariuszami Policji i Straży Granicznej, organ I instancji przeprowadził kontrolę w ww. przedsiębiorstwie, w wyniku której stwierdzono przedżołądki wołowe wraz z treścią pokarmową w ilości kilku ton oraz samą luźną treść pokarmową w wadze około 2 ton. Zabezpieczono dokumenty handlowe opiewające na przewóz surowca kat. 3 w łącznej wadze 10.301 kg. Z dokumentów tych wynika, że podmiotem zbywającym przedżołądki były Zakłady, ich przewoźnikiem i nabywcą - spółka [...] Sp. z o.o., z kolei rozładunek surowca następował w zatwierdzonym zakładzie pośrednim kat. 3 zlokalizowanym w miejscowości K.. Według ustaleń organu I instancji w rzeczywistości mechanizm transportowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego był następujący: przedżołądki wołowe wraz z treścią pokarmową, czyli nie czyszczone, kwalifikowane przez Zakłady jako materiał kat. 3, a nie jako kat. 2, były dostarczane przez spółkę [...] do nielegalnie funkcjonującego zakładu [...], gdzie usuwano z przedżołądków treść pochodzącą z przewodu pokarmowego, aby w dalszej kolejności kierować je do zakładu pośredniego w K., dokąd faktycznie miały trafiać na podstawie wskazanych wyżej dokumentów handlowych. W związku z powyższym organ I instancji skierował do Prokuratury Rejonowej [...] pismo o możliwości popełnienia przestępstwa przez pracownika Zakładów poprzez poświadczenie nieprawdy, w dniach [...] września 2018 r., na dokumentach handlowych stosowanych, przy przewozie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, co do kategorii i wagi ww. produktów. Dochodzenie przeprowadzone przez Komendę Powiatową Policji [...] zostało umorzone wobec stwierdzenia braku znamion czynu zabronionego, a postanowienie wydane [...] marca 2019 r. zatwierdziła następnego dnia Prokuratura Rejonowa. Zabezpieczona w toku postępowania dowodowego dokumentacja, m.in. w postaci książki ewidencji pojazdów z Zakładów oraz protokołów przesłuchań świadków pozwoliły ustalić, że spółka [...] odbierała z Zakładów uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego w formie opróżnionych ksiąg wołowych, które zostały zaklasyfikowane do materiału kat. 3. Przedżołądki wołowe wraz z treścią pokarmową, nie oczyszczone, stanowią materiał kat. 2. Skarżąca Spółka sporządzała dokumenty handlowe stosowane przy przewozie, wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi lub produktów pochodnych kat. 3. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu dochodzenia, dokumenty handlowe zostały wypełnione w sposób prawidłowy z zastrzeżeniem odnośnie wagi całkowitej materiału, z uwagi na fakt, iż dokumenty handlowe nie były dołączane odrębnie do każdego przewozu, a wystawiane zbiorczo - masa całkowita była sumą mas materiału ze wszystkich przewozów z danego dnia. Nie można zarzucić, że dokumenty poświadczały nieprawdę co do kategorii czy ilości materiału przewożonego. Uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego były zabierane w kilku kursach, a dokument handlowy był sporządzany i dołączany do ostatniego przewozu, co jest niezgodne z wymogiem, aby dokument handlowy był dołączany do każdego przewozu. Czyn ten podlega karze administracyjnej wymierzanej przez powiatowego lekarza weterynarii albo granicznego lekarza weterynarii. W oparciu o powyższe ustalenia organ I instancji powiadomił Zakłady o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie niewłaściwego zagospodarowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego. Po zebraniu i ocenie materiału dowodowego w sprawie, PLW [...], wydał w dniu [...] maja 2020 r. decyzję, wymierzającą Spółce karę pieniężną w łącznej wysokości 80.000 zł, za dokonywanie przewozów ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3 bez sporządzenia wymaganych prawem dokumentów handlowych. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła m.in. błędne uznanie jej za przewoźnika ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, gdyż Zakłady nie dokonywały ich przewozu, robił to podmiot zewnętrzny, w żaden sposób z Zakładami nie powiązany; błędną wykładnię prowadzącą do nałożenia kary pieniężnej poprzez sumowanie wysokości kwot dla każdego indywidualnego przewozu materiału, zamiast wymierzenia jednej kary odniesionej do łącznej wagi przewożonego materiału; niezastosowanie przepisów pozwalających na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] WLW uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że uznał Zakłady za sprawcę każdego z wyszczególnionych dwudziestu deliktów administracyjnych, polegających w każdym przypadku na nieposiadaniu dokumentu handlowego spełniającego wymagania określone we wskazanych przepisach, towarzyszącego każdej z wyszczególnionych przesyłek zbywanych produktów pochodzenia zwierzęcego kat. 3, o wagach od 364 do 500 kg. Ponadto organ odwoławczy wymierzył Spółce karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za każdy z wyszczególnionych deliktów administracyjnych. Celem zapewniania przejrzystości sentencji decyzji, w jednej sprawie spowodowanej niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli, za naruszenia wyszczególnione w pkt I decyzji, organ uznał za celowe zsumowanie jej kwoty, co ostatecznie stanowi 80.000 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie [...] WLW nie podzielił ustaleń organu I instancji, co do uznania Zakładów za przewoźnika ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego i wyeliminował rozstrzygnięcie organu z powodu nieprawidłowego zakwalifikowania strony. Ze zgromadzonych w aktach sprawy materiałów jednoznacznie wynika, że Zakłady były tylko wytwórcą i wysyłającym materiał kat. 3, natomiast nie prowadziły usługowej działalności przewozowej na rzecz podmiotu nabywającego. W odniesieniu do kwestii sposobu naliczenia kary pieniężnej, [...] WLW uznał za bezsporne, że Zakłady w ramach prowadzonej działalności nadzorowanej polegającej na uboju zwierząt rzeźnych, wytworzyły produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, które zaklasyfikowały do kat. 3 zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa UE. Powołując się obszernie na stosowne przepisy prawa unijnego oraz krajowego, organ wskazał na obowiązek podmiotu zbywającego zapewnienia, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego towarzyszył dokument handlowy. W toku postępowania przygotowawczego przeprowadzonego przez Prokuraturę Rejonową [...] dowiedziono, że w dniach [...] września 2018 r. Zakłady zbyły uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego na rzecz podmiotu zatwierdzonego do prowadzenia zakładu pośredniego kat. 3 z siedzibą w K.. Spółka [...], nie powiązana ze skarżącą, do przewozu materiału kat. 3 wykorzystywała tylko jeden pojazd. Z uwagi na to, że w jego części transportowej mógł zostać umieszczony wyłącznie jeden plastikowy paloxen i jednorazowo można było w nim przewieźć około 500-600 kg materiału, przewozy były realizowane w kilku kursach o różnych porach czasowych. Reasumując, we wskazanych dniach zewnętrzne przedsiębiorstwo transportowe zrealizowało przewozy materiału kat. 3 w łącznej ilości ze wszystkich przewozów z danego dnia, odpowiednio: 2938 kg, 3060 kg, 2659 kg i 1644 kg. Na takie całkowite wagi ubocznych produktów zwierzęcych odbieranych konkretnego dnia zostały wystawione przez Zakłady dokumenty handlowe, które następnie były dołączane do ostatniego transportu. W tej sytuacji należy uznać, że wszystkie kursy wykonane we wskazanych dniach, poza ostatnimi, odbywały się bez dołączonych na czas przewozu dokumentów handlowych (łącznie 21 przewozów). Skarżąca Spółka jako pierwszy podmiot w łańcuchu produkcji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego nie zapewniła, aby na etapie opuszczania zakładu przez te produkty towarzyszyły im prawidłowo wypełnione dokumenty handlowe. Każdej przesyłce ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego musi towarzyszyć dokument handlowy. Nie można wystawiać tzw. dokumentu "zbiorczego". Skarżąca Spółka nie wykonała obowiązku nakazującego dołączyć do każdego transportu dokument handlowy w momencie kiedy uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego opuszczają zakład i przechodzą pod faktyczną kontrolę przewoźnika, co pociąga za sobą obligatoryjne nałożenie kary, na podstawie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421, ze zm.; dalej jako: u.o.z.z.). Zostało zrealizowanych 21 transportów nieidentyfikowalnych za pomocą dokumentu handlowego. Waga przewożonych ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego w każdym z nich wahała się w granicach od 100 kg do 1000 kg, co daje podstawę do oparcia się przy wyliczeniu kary pieniężnej na kwocie bazowej wynoszącej 4000 zł (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 maja 2014 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt dotyczące postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego i produktami pochodnymi; Dz. U. z 2014 r., poz. 629; dalej jako: r.w.k.p.). Uwzględniając wszystko razem naliczona kwota wyniosła 84.000 zł. Organ I instancji nie wziął pod uwagę jednego transportu materiału, jednak ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się, [...] WLW nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 80.000 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą do nałożenia kary pieniężnej nie jest łączna waga towaru przewiezionego w danych ramach czasowych wynikająca z sumowanych kursów dokonanych bez wymaganych dokumentów handlowych, co sugeruje Spółka, ale fakt nieposiadania dokumentu handlowego identyfikującego pojedynczy transport. W ocenie [...] WLW w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej (art. 189f k.p.a.), gdyż nałożenie kary w analizowanym przypadku ma charakter obligatoryjny, prawodawca nie przewidział możliwości odstąpienia od niej i określił wysokość kary wprost w rozporządzeniu. Nie sposób również uznać, że waga naruszenia była znikoma, skoro Spółka naruszała przepisy unijne. Naruszenie miało charakter nieusuwalny, gdyż przewozy bez wymaganych dokumentów zostały już dokonane. Skoro prawodawca w sposób precyzyjny wskazał zasady wymiaru kary to organ nie miał upoważnienia do uwzględnienia innych przesłanek, jak dotychczasowa działalność, stopień szkodliwości czynu czy zawinienie. W skardze do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła: (1) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w rezultacie nie wyjaśnienie podstaw zsumowania kar pieniężnych i określenia ich wysokości, co skutkowało uznaniem, że uchybienia podczas kontroli w zakresie wystawiania przez skarżącą dokumentów handlowych podlegają karom pieniężnym w wysokości łącznej 80.000 zł, a nie 5.400 zł; (2) naruszenie art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c u.o.z.z. w zw. z § 3 pkt 2 lit. t tiret trzeci r.w.k.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu podczas kontroli, że uchybienia w zakresie wystawiania przez skarżącą dokumentów handlowych podlegają karom pieniężnym sumowanym z osobna, podczas gdy zastosowanie powinien mieć § 3 pkt 2 lit. t tiret czwarty r.w.k.p., dla przedziału powyżej 1000 kg. Przyjęcie błędnej interpretacji skutkowało nałożeniem na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 80.000 zł. zamiast 5400 zł. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawowe ustalenia faktyczne w sprawie są niesporne. Bazują przede wszystkim na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania karnego (dochodzenia) prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji [...], nadzorowanym przez Prokuraturę Rejonową [...], zakończonego postanowieniem o umorzeniu dochodzenia z [...] marca 2019 r. z powodu przesłanki braku znamion czynu zabronionego. Wypada przypomnieć, że choć organy ścigania uznały, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania karnego (o czyn z art. 271 § 1 k.k., czyli poświadczenie nieprawdy w dokumentach handlowych w zakresie dotyczącym wagi i kategorii produktów pochodzenia zwierzęcego), to jednocześnie wskazały na podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 85a u.o.z.z. Spółka nie kwestionuje podstawowych ustaleń faktycznych przyjętych przez organy, z których wynika, że w dniach [...] września 2018 r. Zakłady zbyły uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego na rzecz podmiotu zatwierdzonego do prowadzenia zakładu pośredniego kat. 3 z siedzibą w K.. Materiał przewoziła spółka [...], nie powiązana z Zakładami. Z uwagi na ograniczenia środka transportu, materiał został przewieziony w 25 transportach, przy czym waga pojedynczego transportu wahała się od 364 do 500 kg. Spółka nie kwestionuje również ustalenia organów, że dokumenty handlowe były wystawiane zbiorczo, w odniesieniu do całkowitej wagi produktów przewożonych danego dnia. W efekcie jedynie ostatnie transporty danego dnia były opatrzone stosownymi dokumentami handlowymi (choć nieprawidłowo wypełnionymi, o czym w dalszych rozważaniach). Wszystkie pozostałe transporty w ilości 21 odbywały się bez dołączonych dokumentów handlowych. Wadliwość praktyki wystawiania dokumentów przez Spółkę jest w istocie niesporna. Spółka nie kwestionuje stanowiska organu odwoławczego, wskazującego, że nie jest dopuszczalne wystawianie swoistego "dokumentu zbiorczego", obejmującego wagę produktów przewożonych kilkoma transportami wykonanymi tego samego dnia. Dokument handlowy ma być dołączony do każdego przewozu ubocznych produktów zwierzęcych z osobna. W uzasadnieniu skargi Spółka uznała za bezsporną okoliczność wadliwej praktyki wysyłania produktów bez dołączenia dokumentu handlowego, wskazując, że jej ona wynikiem błędów ludzkich, nieuniknionych nawet przy zachowaniu najwyższych standardów nadzoru W tym aspekcie sprawy ani ustalenia organu, ani sposób interpretacji przepisów nie jest kwestionowany przez skarżącą. Sąd uznaje stanowisko organów w tym zakresie za w pełni prawidłowe. Znajduje ono pełne oparcie w powoływanych przez [...] WLW przepisach aktów prawa unijnego, tj. rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE, seria L, z 2009 r., nr 300, s. 1) oraz rozporządzenie wykonawcze Komisji nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz. Urz. UE, seria L, z 2011 r., nr 54, s. 1). Obowiązek dołączenia dokumentów handlowych do każdego transportu produktu ubocznego pochodzenia zwierzęcego jest pochodną konieczności zapewnienia skutecznych kontroli urzędowych prowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z wymogami ww. aktów prawnych, zaś skuteczne kontrole urzędowe służą realizacji głównemu celowi przyświecającemu prawodawcy unijnemu, jakim było kontrolowanie zagrożeń dla zdrowia ludzi i zwierząt oraz dla środowiska, wynikających z szeroko rozumianych procesów gospodarowania tymi produktami (pkt 2 i 28 preambuły do rozporządzenia nr 1069/2009). Skuteczna kontrola wymaga odpowiedniej identyfikacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na wszystkich etapach łańcucha produkcji, stosowania i usuwania (pkt 22 preambuły do rozporządzenia nr 142/2011). Właściwa identyfikacja obowiązuje od punktu wyjściowego aż do punktu końcowego w szeroko rozumianym łańcuchu produkcji. [...] WINB trafnie w tym zakresie powołuje się na przepisy art. 4 ust. 1-3 rozporządzenia nr 1069/2009, z których wynika: po pierwsze obowiązek podmiotu, natychmiast po wytworzeniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego (tzw. punkt wyjściowy), identyfikowania produktów i zapewnienia prowadzenia związanych z nimi czynności zgodnie z niniejszym rozporządzeniem (punkt wyjściowy). Po drugie, obowiązek zapewnienia zgodności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego z przepisami rozporządzenia mającymi zastosowanie do działalności danego podmiotu, na wszystkich etapach gromadzenia, przewozu, manipulowania, obróbki, przekształcania, przetwarzania, składowania, wprowadzania do obrotu, rozprowadzania, stosowania lub usuwania tych produktów. Po trzecie, obowiązek leżący po stronie państw członkowskich, aby zapewnić skuteczną kontrolę, czy podmioty przestrzegają odpowiednich wymogów rozporządzenia na wszystkich etapach łańcucha czynności związanych z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego. W tym celu to państwa członkowskie mają wprowadzić system urzędowych kontroli zgodnie z odpowiednimi przepisami wspólnotowymi. Obowiązek zapewnienia identyfikowalności produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego spoczywa na wszystkich podmiotach uczestniczących w szeroko rozumianym łańcuchu produkcji – zarówno podmiotach zajmujących się wytwarzaniem, gromadzeniem lub transportem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, jak również podmiotach zajmujących się usuwaniem takich produktów lub produktów pochodnych poprzez ich spalanie bądź współspalanie w charakterze odpadów lub usuwanie na składowiska odpadów (pkt 22 preambuły do rozporządzenia nr 142/2011). W ramach powyższego obowiązku zapewnienia odpowiedniej identyfikowalności produktów, podmioty wysyłające, przewożące lub przyjmujące produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne prowadzą rejestr wysyłek i powiązanych dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia. Podmioty te muszą posiadać systemy i procedury umożliwiające zidentyfikowanie innych podmiotów, do których ich produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego lub produkty pochodne zostały dostarczone oraz podmiotów, od których zostały one dostarczone. Informacje te są udostępniane właściwym władzom na wniosek (art. 22 rozporządzenia nr 1069/2009). Kluczowe dla sprawy znaczenie mają postanowienia art. 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1069/2009, z których wynika, że wszystkie podmioty uczestniczące na poszczególnych etapach łańcucha produkcji, zapewniają, aby produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu towarzyszył dokument handlowy lub, jeśli jest to wymagane przez niniejsze rozporządzenie lub środek przyjęty zgodnie z ust. 6, świadectwo zdrowia. Towarzyszące produktom ubocznym pochodzenia zwierzęcego i produktom pochodnym podczas przewozu dokumenty handlowe i świadectwa zdrowia zawierają co najmniej informację o pochodzeniu, miejscu przeznaczenia i ilości takich produktów oraz opis produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych i ich oznaczenia, jeśli takie oznaczenie jest wymagane przez niniejsze rozporządzenie. W odniesieniu do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych przewożonych na terytorium państwa członkowskiego właściwy organ tego państwa członkowskiego może zezwolić na przekazanie informacji, o których mowa w akapicie pierwszym, za pomocą alternatywnego systemu. Wykonując powyższe upoważnienie, prawodawca krajowy w art. 26d ust. 1 u.o.z.z. wskazał, że przy przewozie wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych dopuszcza się przekazywanie informacji, o których mowa w art. 21 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009, przez ich umieszczenie w dokumencie handlowym, w który zaopatruje się produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego i produkty pochodne. W ocenie Sądu w świetle przedstawionych wyżej ram prawnych nie ulega wątpliwości, że każdy transport produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego wymaga zaopatrzenia w odrębny dokument handlowy. Za zaopatrzenie każdego transportu w oddzielny dokument handlowy odpowiadała skarżąca Spółka jako podmiot wysyłający. W świetle przytoczonego wyżej art. 21 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1069/2009, obowiązek wyposażenia przewożonych produktów w wymagane dokumenty handlowe obciąża wszystkie podmioty uczestniczące na poszczególnych etapach łańcucha produkcji. W świetle definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 11 rozporządzenia, "podmiot" oznacza osobę fizyczną lub prawną, pod której faktyczną kontrolą pozostaje produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego lub produkt pochodny, w tym również przewoźników, handlowców i użytkowników. Bez wątpienia Spółka mieściła się w kategorii pojęciowej "podmiotu" w rozumieniu przytoczonych przepisów i była zobowiązana do wyposażenia produktów w wymagane dokumenty handlowe jako wytwórca i wysyłający produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Zarzut dotyczący kwestii podmiotowej pojawił się w odwołaniu Spółki, ale organ odwoławczy prawidłowo skorygował stanowisko organu I instancji wytykając błędną kwalifikację Spółki jako przewoźnika produktów. Nie wpływa to jednak na odpowiedzialność administracyjną Spółki ze wskazanych wyżej względów. Skoro bezspornie 21 transportów materiału nie było zaopatrzone w stosowny, odrębny dokument handlowy, Spółka dopuściła się deliktu administracyjnego stypizowanego w art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c) u.o.z.z. W świetle tego przepisu, karze pieniężnej podlega ten, kto prowadząc działalność nadzorowaną w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, nie posiada dokumentów handlowych lub świadectw zdrowia spełniających wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy lub art. 48 ust. 5 rozporządzenia nr 1069/2009, lub art. 17 ust. 1 lit. b lub art. 31 rozporządzenia nr 142/2009, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2. W tej sytuacji sama podstawa prawna nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości, działanie [...] WLW jest w tym zakresie w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami. Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się na kwestii metody wymiaru kary zastosowanej przez organy. W zaskarżonej decyzji [...] WLW zastosował metodę polegającą na tym, że nałożył administracyjną karę pieniężną w wysokości 4.000 zł za każde z 21 naruszeń, które wyrażały się w każdym jednostkowym przypadku braku wyposażenia konkretnego transportu produktów bez dołączenia odrębnego dla danego transportu dokumentu handlowego. Następnie, jak to ujął organ, "celem zapewniania przejrzystości sentencji decyzji, w jednej sprawie spowodowanej niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli, za naruszenia wyszczególnione w pkt I decyzji", uznał za celowe zsumowanie jej kwoty, co ostatecznie dało kwotę 80.000 zł. Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.) organ odwoławczy zastosował kary w łącznie niższej wysokości niż wynikałoby to z liczby naruszeń (organ I instancji błędnie pominął jeden transport). Spółka kwestionuje taką metodę wymiaru kary, wywodząc, że jest ona oparta na błędnej interpretacji przepisów ustawy oraz rozporządzenia w sprawie kar pieniężnych. Zdaniem skarżącej należało zastosować metodę, polegającą na nałożeniu jednej kary, której wymiar powinien zostać ustalony w oparciu o łączną wagę produktów przewożonych bez wymaganego dokumentu handlowego. Innymi słowy: organ powinien ustalić łączną masę produktów, która była przewożona bez wymaganego dokumentu handlowego, a następnie ustalić, do którego przedziału wagowego w przepisach rozporządzenia należy przyporządkować naruszenie. Przy takiej interpretacji, dałoby to karę w wysokości 5.400 zł. Spółka opiera swoje zarzuty na argumentacji odwołującej się do wykładni celowościowej i systemowej. W jej ocenie działanie organu stoi w zupełnej sprzeczności z celem nakładania kar pieniężnych, a także logiką wyrażoną w przepisach rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych. Analizując treść przepisów rozporządzenia skarżąca wywodzi, że przyjęcie interpretacji, na jakiej oparły się organy mogłoby prowadzić do kuriozalnej sytuacji, w której podmiot nie posiadający uprawnień do prowadzenia działalności, wprowadzający do obrotu tysiące ton produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego podlegałby niższej karze niż skarżąca, będąca legalnie działającym podmiotem, który potencjalnie wprowadził do obrotu jedynie 10 ton produktów bez odpowiednich dokumentów. Z kolei, gdyby ta sama masa produktów byłaby przewożona w partiach po 1 kg, wielkość kary sięgała był astronomicznych kwot, liczonych w milionach złotych. Spółka wsparła swoją argumentację również na jednym z orzeczeń WSA w Warszawie, który uznał za prawidłową decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii, opartą na metodzie, w której wymierzając karę zsumowano masę przewożonych produktów w różnych datach, a zatem zgodnie z metodą, która jest prawidłowa zdaniem skarżącej. Zdaniem Spółki jej argumentację wspiera również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawiązujące do koncepcji jednolitości sprawy administracyjnej, z której wynika, że istnieje jedna sprawa administracyjna, dotycząca wielu naruszeń, za które ma być wymierzona sankcja. W ocenie Spółki argumentacja organów jest także wewnętrznie sprzeczna, gdyż przy przyjęciu koncepcji wielokrotnego popełnienia naruszeń, należałoby zastosować przepis art. 85a ust. 2 u.o.z.z., przewidujący m.in. zwiększenie wielkości kary w przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu. Odnosząc się do tych argumentów należy wskazać tytułem wstępu, że prawodawca unijny nie zawarł we wskazanych wyżej rozporządzenia żadnych zasad stosowania sankcji za nieprzestrzeganie obowiązków wynikających z tych aktów, zobowiązując jedynie państwa członkowskie do zapewnienia odpowiedniego systemu kontroli. W treści delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia określającego wysokość kar pieniężnych za naruszenia wskazane w art. 85a ust. 1 u.o.z.z. ustawodawca zawarł dwa rodzaje dyrektyw. Z jednej strony wskazał na konieczność zróżnicowania wysokości kar, w zależności od rodzaju tych naruszeń oraz stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego i zdrowia zwierząt stwarzanego przez te naruszenia. Po drugie, wprowadził górne granice wysokości jednostkowej kary pieniężnej, która nie powinna przekraczać trzydziestokrotności lub piętnastokrotności kwoty przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w zależności od wskazanej grupy naruszeń (art. 85a ust. 2 u.o.z.z.). Zgodnie z § 3 pkt 2 lit. t) r.w.k.p., wysokość kary pieniężnej dla tego kto prowadząc działalność nadzorowaną w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 lit. a lub art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1069/2009, nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3 lub produktu pochodnego pochodzącego z takiego materiału, spełniającego wymagania określone w art. 21 ust. 2 akapit pierwszy i ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1069/2009 lub art. 17 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 142/2011, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 26d ust. 2 ustawy, wynosi: – 1.400 zł - jeżeli masa tego materiału i produktu nie przekracza 10 kg, – 2.400 zł - jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 10 kg i nie przekracza 100 kg, – 4.000 zł - jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 100 kg i nie przekracza 1000 kg, – 5.400 zł - jeżeli masa tego materiału i produktu przekracza 1000 kg. Sąd nie podziela argumentacji Spółki, uznając, że zastosowania przez [...] WLW metoda ustalania wysokości kary za każde poszczególne naruszenie jest prawidłowa w świetle obowiązujących przepisów. Po pierwsze, jak już obszernie wyjaśniono we wcześniejszych wywodach uzasadnienia, przepisy rozporządzeń unijnych nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że każdy przewóz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego ma być opatrzony odrębnym dokumentem handlowym. Skoro tak, każdy przewóz bez wymaganego dokumentu stanowi odrębne naruszenie. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że naruszeniem jest wielokrotne, w pewnym okresie czasu (objętym kontrolą), przewożenie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Kara jest zatem nakładana za konkretne naruszenie. Po drugie, rozporządzenie krajowe określające wysokość kary administracyjnej za poszczególne rodzaje naruszeń w sposób jednoznaczny odnosi karę do pojedynczego naruszenia. W powołanym wyżej § 3 pkt 2 lit. t) r.w.k.p., wskazano, że karze podlega ten, "kto prowadząc działalność nadzorowaną [...] nie posiada dokumentu handlowego towarzyszącego przesyłce materiału kategorii 3". Prawodawca użył słów "dokument" i "przesyłka" w liczbie pojedynczej, co potwierdza tezę, że kara jest wymierzana za każde pojedyncze naruszenie, a takim naruszeniem jest każdy odrębny przewóz bez dołączenia wymaganego dokumentu handlowego. Po trzecie, wbrew argumentom skarżącej, względy wykładni celowościowej wspierają powyższą tezę (odrębna kara za każde pojedyncze naruszenie). Jak już wyżej obszernie wyjaśniono, wymóg wyposażenia każdego przewozu w odrębny dokument jest instrumentem zapewniającym możliwość skutecznej kontroli nad przepływem produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego na każdym etapie procesu produkcji. Racjonalne jest wymierzanie kary za każdy odrębny przewóz bez wymaganego dokumentu handlowego. Im więcej takich przejazdów ma miejsce, tym większe staje się niebezpieczeństwo utraty kontroli nad przewożonymi produktami. W związku z tym również w świetle wykładni celowościowej zasadne jest wymierzanie kary za każdy przejazd. Po czwarte, nie ma w obowiązującym stanie prawnym żadnej podstawy prawnej, która pozwalałaby na zastosowanie metody wskazywanej przez Spółkę. Nie ma żadnego przepisu, który wskazywałby, że należy dokonać sumowania mas towarów przewożonych bez wymaganych dokumentów handlowych i wymierzyć karę dopiero w odniesieniu do tej łącznej wagi. Po piąte, podawane przez Spółkę przykłady, mające wykazywać brak logiki w wykładni przyjętej przez organy są chybione. Prawodawca wprowadził szeroki katalog naruszeń i szeroki katalog kar przewidzianych za każde z tych naruszeń. Odnosząc się do przykładu podanego przez Spółkę: podmiot, który prowadzi działalność bez rejestracji lub bez uzyskania zatwierdzenia lub warunkowego zatwierdzenia i wielokrotnie dokonuje czynności podlegających przepisom rozporządzeń unijnych, popełnia wielokrotnie naruszenia, każde z tych naruszeń stanowi oddzielny delikt administracyjny i każdy z tych deliktów podlega oddzielnej karze administracyjnej, wymierzanej w oparciu o § 3 pkt 1 lit. a) lub b) r.w.k.p. Z kolei w odpowiedzi na przykład dotyczący przewożenia mniejszych ilości produktów większą ilością transportów, należy stwierdzić, że miałaby w tym przypadku pełne zastosowanie zasada: jeden przewóz bez dokumentu – jedno naruszenie – jedna kara administracyjna. Po szóste, odnosząc się do powoływanego w skardze wyroku WSA w Warszawie z 13 września 2019 r. (IV SA/Wa 1293/19) należy dostrzec dwie istotne kwestie: jak wskazuje lektura uzasadnienia, w powołanym wyroku Sąd nie wyraził wprost (bezpośrednio) oceny co do prawidłowości zastosowanej metody wymiaru kary, polegającej na zsumowaniu masy produktów przewożonych w kilku transportach, bez wymaganych dokumentów handlowych. Można uznać, że Sąd uczynił to w sposób milczący, nie kwestionując zgodności z prawem decyzji organu opartej na takiej metodzie. Założenie to może jednak być chybione, jeśli wziąć pod uwagę, że prowadziłoby do rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej w tamtej sprawie, czego Sąd uczynić nie mógł (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Zakwestionowanie zgodności z prawem metody zastosowanej przez organ i uchylenie z tego powodu decyzji, spowodowałoby konieczność wymierzenia, w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, kary w znacznie większej wysokości. Z kolei, jeżeli WSA w Warszawie rzeczywiście uznał, że jest to prawidłowa metoda, choć nie wyraził tego w treści uzasadnienia swego wyroku, to skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, takiego poglądu nie podziela, z przytoczonych wyżej przyczyn. Po siódme, wbrew argumentom Spółki, jej stanowiska w sprawie metody wymiaru kary pieniężnej wcale nie wspiera orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i koncepcja jednej sprawy administracyjnej w sprawie wielokrotnych naruszeń sankcjonowanych karą administracyjną. Jest dokładnie odwrotnie. W orzeczeniach tych, wydanych w sprawach kar pieniężnych wymierzanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140, ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że wypełnienie dyspozycji art. 92 ust. 1 ustawy następuje w wypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, wynikających z wymienionych w nim ustaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia (por. przykładowo wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., II GSK 29/08; analogicznie w innych wyrokach powoływanych w skardze Spółki). Z wywodu NSA, zwłaszcza z ostatniego zdania w przywołanym fragmencie uzasadnienia wyroku, wynika jednoznacznie, że za każde naruszenie wymierzana jest odrębna kara administracyjna, a jedynie z uwagi na zasadę jedności sprawy administracyjnej, dochodzi do określenia kary w sposób sumaryczny. Jest to jednak w istocie suma kar za poszczególne naruszenia. Wbrew argumentom Spółki, koncepcja NSA dowodzi właśnie, że prawidłowa jest przyjęta przez organy i skład orzekający w rozpoznawanej sprawie zasada: jeden przewóz bez dokumentu – jedno naruszenie – jedna kara administracyjna. W tym kontekście należy odnieść się do istotnej różnicy pomiędzy metodą wymierzania kar pieniężnych na gruncie ustawy o transporcie drogowym oraz na gruncie przepisów o ochronie zdrowia zwierząt. W ustawie o transporcie drogowym ustawodawca z jednej strony przyjął zasadę, że kara jest wymierzana za każde naruszenie (art. 92a ust. 1 i 2). Z drugiej jednak wprowadził zasadę, że suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli nie może przekroczyć określonego w ustawie pułapu (art. 92a ust. 3-5). W przepisach o ochronie zdrowia zwierząt, opartych na podobnym mechanizmie wymiaru kary (jedno naruszenie – jedna kara), nie ma podobnego ograniczenia pułapu kar, jakie mogą być wymierzone w wyniku jednej kontroli. Jedynie w delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia (art. 85a ust. 2 u.o.z.z.) wskazano na górną granicę wysokości jednostkowej kary pieniężnej, jednak w sposób jednoznaczny granica ta odnosi się do kary za pojedynczy czyn, a nie do sumy kar za wiele czynów stwierdzonych podczas jednej kontroli. Skoro takiego rozwiązania prawodawca nie przewidział, sąd administracyjny, kontrolujący decyzję organów, nie może go stworzyć. Rolą sądu jest stosowanie, a nie tworzenie prawa. Oczywiście, w pewnych sytuacjach brak elementu w regulacji prawnej może być traktowany jako luka w prawie, wymagająca skorzystania przez sąd stosujący prawo z dostępnych mu w świetle obowiązującego prawa instrumentów. Luka w prawie może mieć charakter techniczny lub aksjologiczny. Luka techniczna wyraża się w tym, że brak jakiegoś elementu w regulacji prawnej uniemożliwia jej stosowanie. Z kolei luka aksjologiczna oznacza, że wprawdzie regulacja może być formalnie stosowana, jednakże brakujący element powoduje, że stosowanie regulacji prowadzi do sprzeczności aksjologicznej – dana regulacja bez brakującego elementu jest niezgodna z normami wyrażającymi wartości kluczowe dla całego systemu prawa, w szczególności zawartymi w przepisach rangi konstytucyjnej. Zupełność systemu prawnego zakłada konieczność odnalezienia regulacji prawnej dającej podstawę rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem administracyjnym. Rozwiązanie problemu luki w prawie przez sąd stosujący prawo w konkretnej sytuacji może przybrać postać stosowania odpowiednich metod wykładni (systemowej, celowościowej) lub – w przypadku luki aksjologicznej – skierowania pytań o zgodność przepisów ustawowych z wzorcami normatywnymi o randze wyższej w hierarchii aktów prawa powszechnie obowiązującego (pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, pytanie prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE). W ocenie Sądu brak w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt regulacji określającej górną granicę kary administracyjnej za wszystkie naruszenia stwierdzone w następstwie jednej kontroli (na wzór rozwiązania stosowanego w ustawie o transporcie drogowym) nie jest przejawem luki w prawie wymagającej skorzystania ze wskazanych wyżej instrumentów prawnych, lecz świadomą decyzją prawodawcy. Bez wątpienia nie jest to przypadek luki technicznej, gdyż brak dookreślenia górnej granicy kary nie stanowi żadnej przeszkody do stosowania przepisów dotyczących wymierzania kar. W ocenie Sądu nie występuje w tym przypadku również luka aksjologiczna, wyrażająca się w niezgodności istniejącej regulacji (dotkniętej potencjalnym brakiem) z wzorcami normatywnymi wynikającymi z Konstytucji czy prawa europejskiego. W szczególności w ocenie Sądu nie ma podstaw do upatrywania w analizowanym problemie naruszenia zasady proporcjonalności. Należy mieć na uwadze fakt, że ustawodawca wprowadził górną granicę kary administracyjnej za poszczególne naruszenia. Nie narusza standardu proporcjonalności nałożenie relatywnie wysokiej sumy kary za kilkanaście czy kilkadziesiąt jednostkowych naruszeń. Rzeczą dość oczywistą jest, że większa ilość naruszeń bardziej godzi w interes publiczny i zasługuje na silniejsze sankcjonowanie. Wymogi wynikające ze standardu proporcjonalności w wystarczającym stopniu spełniają prawnie określone limity kary administracyjnej za każde pojedyncze naruszenie. Każdy podmiot, który nawet w sposób niecelowy, ale na skutek niedopełnienia obowiązku właściwego nadzoru, popełnia liczne naruszenia, musi liczyć się z koniecznością poniesienia oddzielnej kary za każde z tych naruszeń. Trzeba przy tym zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie globalna wielkość kary jest po prostu wynikiem zastosowania pewnej techniki rozstrzygania sprawy administracyjnej, podyktowanej ekonomią procesową. Wypada zauważyć, że gdyby organy nadzoru weterynaryjnego prowadziły odrębne postępowania i wymierzały odrębnymi decyzjami kary administracyjne za każde ze stwierdzonych naruszeń, tym bardziej trudno byłoby dopatrywać się nieproporcjonalności w wymierzeniu dwudziestu kar w kwocie po 4.000 zł za dwadzieścia odrębnych naruszeń prawa. Nie sposób przyjmować, że technika ujęcia rozstrzygnięcia może zmienić ocenę standardu proporcjonalności. Konkludując: Sąd nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby zastąpić prawodawcę i stworzyć w przypadku przepisów o ochronie zdrowia zwierząt mechanizm ograniczający górny pułap sumy kar nakładanych za szereg odrębnych naruszeń, stwierdzonych w wyniku jednej kontroli administracyjnej. W zaistniałej sytuacji należy uznać za niezasadne podniesione w skardze zarzuty, zarówno naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego (art. 85a ust. 1 pkt 2 lit. c u.o.z.z. w zw. z § 3 pkt 2 lit. t tiret trzecie r.w.k.p.). Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie dostrzegł uchybień, które mogłyby stanowić podstawę jej uchylenia. W kwestii argumentów podnoszonych przez Spółkę jeszcze w odwołaniu, ale nie wyartykułowanych już w samej skardze, Sąd podziela stanowisko [...] WLW, który odniósł się do tych argumentów w uzasadnieniu decyzji. Kwestia podmiotowa została omówiona wyżej, nie ma potrzeby powtarzania tej argumentacji. Ponadto w odwołaniu pojawił się jeszcze zarzut niezastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f k.p.a. Sąd ocenia jako w pełni prawidłową argumentację organu odwoławczego, który uznał, że nie ma przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary ani w ujęciu obligatoryjnym, ani fakultatywnym. Biorąc pod uwagę ilość naruszeń trudno przyjąć, aby waga naruszenia była znikoma (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.), z oczywistych względów nie zachodzą również przesłanki wskazane w pkt 2 tego przepisu (uprzednie nałożenie kary przez inny organ lub prawomocne ukaranie za wykroczenie lub przestępstwo). Nie zachodzą również przesłanki określone w art. 189f § 2, przede wszystkim dlatego, że to nie Spółka powiadomiła właściwe podmioty o stwierdzonym naruszeniu prawa, zaś w przypadku tego rodzaju naruszeń (brak dokumentów handlowych) nie sposób w ogóle logicznie rozważać przesłanki usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.