III OSK 4118/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 229/20 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 229/20 oddalił skargę M. K. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego kwotę 240 złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z [...] lutego 2020 r. znak: [...] Prezes Sądu Okręgowego w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że M. K. wnioskiem z 27 listopada 2019 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci wyroków sądowych zapadłych w sprawach cywilnych wytoczonych przeciwko Skarbowi Państwa Aresztowi Śledczemu w [...] od 1 stycznia 2000 r. do 1 stycznia 2009 r. Wyjaśniono, że Sąd Rejonowy nie posiada informacji żądanej przez wnioskodawcę, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Skoro zatem pozyskanie danych w postaci wyroków wydanych w sprawach przeciwko Skarbowi Państwa - Aresztowi Śledczemu w [...] z okresu od 1 stycznia 2000 r. do 1 stycznia 2009 r., czyli w sprawach niewprowadzonych do systemu komputerowego Sędzia2, wymagałoby tak znacznego nakładu czynności, to w ocenie organu II instancji, żądana informacja nie jest informacją prostą, a przetworzoną i udostępnienie jej wymagało wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu społecznego. Wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności żądnych informacji dla interesu publicznego. M. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podnosząc, że jest ona błędna. Odpowiadając na skargę Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznał, że skarga jest bezzasadna, a wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd I instancji zasadniczo przyznał rację organom obu instancji, że żądana przez M. K. informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, z technicznego i ilościowego punktu widzenia. Sąd I instancji zaakceptował ocenę, według której w realiach niniejszej sprawy przygotowanie informacji, jakiej domagał się skarżący, wymagałoby uprzedniej analizy posiadanego zasobu dokumentów i dokonania ich wyboru według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, związane byłoby również z istotnym zaangażowaniem pracowników organu, które w konsekwencji mogłoby wpłynąć negatywnie na bieżące wykonywanie zadań przez ten podmiot. Powyższe przesądza o tym, że wnioskowana do udzielenia informacja publiczna miała charakter informacji publicznej przetworzonej, której udostępnienie wymagało wykazania przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, czego skarżący, pomimo wezwania ze strony organu, nie uczynił. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając ww. wyrok w całości, autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyroki sądowe zapadłe w sprawach cywilnych wytoczonych przeciwko Skarbowi Państwa Aresztowi Śledczemu w [...] od 1 stycznia 2000 roku do 1 stycznia 2009 roku stanowią informację publiczną przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia skarżącemu informacji publicznej z racji braku wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego podczas kiedy ww. wyroki stanowią informację publiczną prostą. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o: uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu, wskazując poglądy zawarte w orzecznictwie podniesiono, że wyroki, o które wnioskuje skarżący, w żadnym wypadku nie mogą zostać uznane za informacje publiczne przetworzone. W ocenie autora skargi, w tej sprawie błędnie uznano, że jakikolwiek nakład pracy polegający na przygotowaniu wyroków wraz z uzasadnieniem skutkuje przetworzeniem informacji publicznej. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi w szczególności zaakcentowano, że M. K. wskazywał wprost w treści swojego wniosku, że uzyskane dane będzie mógł wykorzystać w celu sporządzenia i popierania własnego pozwu sądowego przeciwko Skarbowi Państwa -Aresztowi Śledczemu w [...], co, w ocenie organu, powinno być traktowane jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej. Za WSA w Łodzi powtórzono, że wniosek M. K. nie służy jakiemukolwiek dobru publicznemu, zaś ilość żądanych informacji oraz zakres czynności niezbędnych do ich przekazania w formie przewidzianej przepisami prawa (w tym zasadami anonimizacji) - niewątpliwie wypełnia kryteria "przetworzenia" informacji - co zostało szczegółowo wyjaśnione zarówno w decyzji Prezesa Sadu Okręgowego w [...], jak i w orzeczeniu z dnia 16 października 2020 roku. Podkreślono także, że regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzieleniu informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 2306/19). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na jednej podstawie: naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarzut skargi kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie prawa materialnego tj.: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wyroki sądowe zapadłe w sprawach cywilnych wytoczonych przeciwko Skarbowi Państwa Aresztowi Śledczemu w [...] od 1 stycznia 2000 roku do 1 stycznia 2009 roku stanowią informację publiczną przetworzoną Na wstępie zaznaczyć należy, że pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W kwestii dotyczącej interpretacji tego przepisu należy odwołać się do rozważań zawartych m. in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 915/16, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15); - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11); - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05). W orzecznictwie trafnie wskazano, że na tle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2016 r., I OSK 19/15). Wskazując na powyżej przedstawione rozumienie pojęcia "informacji publicznej przetworzonej" oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd I instancji wiążąc pojęcie informacji publicznej przetworzonej z działaniami na znacznej ilości informacji prostych dokonał prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji na takie okoliczności jak konieczność przejrzenia akt i orzeczeń za okres objęty wnioskiem oraz ich anonimizację, co wiązałaby się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy, a przez swą pracochłonność mogłaby prowadzić do istotnych zakłóceń lub utrudnień w bieżącym funkcjonowaniu administracji sądowej. Mając zatem na uwadze charakter wnioskowanych informacji oraz fakt, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że jego wniosek jest szczególnie istotny dla interesu publicznego, to organy zasadnie odmówiły skarżącemu ich udzielenia. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Łodzi stosowny wniosek w tym przedmiocie.