II GSK 1117/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy Raciechowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 923/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Raciechowice z dnia 14 czerwca 2018 r. nr XXXIV/250/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 grudnia 2021 r., sygn. III SA/Kr 923/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA w Krakowie), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Raciechowice z dnia 14 czerwca 2018 r., nr XXXIV/250/2018, w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Raciechowice, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W okoliczności przedmiotowej sprawy Rada Gminy Raciechowice w dniu 14 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczny zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Liczba ta została określona na 30, w każdej z pozycji dotyczącej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a także 5 w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2018 r., pod pozycją 4531. Prokurator Okręgowy w Krakowie wnosząc skargę na przedmiotową uchwałę zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 12 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 487, zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz § 131 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej zwanego rozporządzeniem). W tym zakresie wskazał, że została ona podjęta w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia uchwały wymaganego w § 12 rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP, nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji. WSA w Krakowie uznał skargę prokuratora za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Sąd stanął na stanowisku, że w sądowej kontroli nad legalnością uchwał, podjętych na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, niezbędne jest poznanie uzasadnienia wyboru konkretnych rozwiązań prawnych przez przedstawicieli samorządu terytorialnego. Wprawdzie żaden z obowiązujących przepisów nie przewiduje expressis verbis wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy/rady miejskiej, jednak obowiązek jego sporządzenia wywodzi się z ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest bowiem możliwe skontrolowanie czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego rozstrzygnięcia określonego zagadnienia, bez względu na formę prawną działania tego organu, w świetle standardów demokratycznego państwa, zwłaszcza zasady zaufania do państwa i zasady dobrej legislacji, wymaga uzasadnienia. Uzasadnienie takie pozwala bowiem na skontrolowanie prawidłowości podjętego aktu. Szczególnie doniosłe znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których zalicza się uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1 czy też ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały o określeniu maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż wyrobów alkoholowych można wywieść także z preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości, która wskazuje cele tejże ustawy. W związku z powyższym Sąd doszedł do wniosku, że rzeczą rady gminy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały. WSA w Krakowie dodał również, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną. Konieczne jest bowiem wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Sąd dodał także, że nie może zostać uznana za wystarczającą sama treści uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Odnosząc się do argumentacji organu, że podstawę podjętej uchwały stanowił Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 r., będący załącznikiem do uchwały nr XXXIII/234/2018 z 29 marca 2018 r. Sąd zauważył, że w dokumencie tym nie ma jakichkolwiek zapisów dotyczących maksymalnej ilości wydawanych w gminie zezwoleń ani tym bardziej sugestii jaka powinna być prowadzona polityka w tym zakresie. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 3 grudnia 2021 r. wniosła Rada Gminy Raciechowice. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego, a to art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i wywiedzenie z wskazanego przepisu obowiązku uzasadnienia uchwały rady gminy, podczas gdy dyspozycja tego przepisu nie przewiduje takiego wymogu, a ponadto, że sporządzone uzasadnienie uchwały przez Radę Gminy Raciechowice jest nienależyte, II. naruszenie prawa materialnego, a to art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 z poźn. zm.) poprzez błędne zastosowanie wykładni rozszerzającej do uzasadnienia uchwały, podczas gdy wskazane przepisy winne być interpretowane zgodnie z zasadami wykładni literalnej. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez jego uchylenie i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie, a także zasądzenie na swoja rzecz kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że niezrozumiałym jest dla skarżącego kasacyjnie organu wywiedzenie z art. 2 Konstytucji RP wymogu uzasadnienia uchwały rady gminy, podczas gdy z dyspozycji tego przepisu nie wynika taki obowiązek. Ponadto Rada Gminy Raciechowice, mimo że nie ma przepisu, który wprost nakazuje uzasadnianie uchwał, to sporządziła owe uzasadnienie. Jednak Sąd pierwszej instancji uznał owe uzasadnienie za nienależyte, co przyczyniło się do bezpośredniego przełożenia na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie natomiast z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku, w którym nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności podstępowania, skarżący kasacyjnie organ podniósł dwa zarzuty, które określił jako dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W obu zarzutach wskazał na tę postać naruszenia prawa materialnego, która sprowadza się do błędu wykładni wymienionych w treści zarzutów regulacji. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu, który w petitum skargi kasacyjnej został oznaczony nr 1 zauważyć należy, że w jego ramach Rada Gminy Raciechowice wskazała wyłącznie na uchybienie przez WSA w Krakowie art. 2 Konstytucji RP, poprzez wywiedzenie z tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji obowiązku uzasadnienia uchwał rady gminy. Tymczasem WSA w Krakowie, rzeczywiście przyjmując istnienie wymogu uzasadniania uchwał podjętych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, obowiązek tego rodzaju wyinterpretował nie tylko z przywołanego przez skarżącą kasacyjnie art. 2 Konstytucji RP, ale także z preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości i jej art. 2 ust. 1. We wspomnianej preambule ustawodawca przedstawił cele jakie mu przyświecały w związku z przyjęciem tego aktu prawnego i przewidzianych w nim rozwiązań. W związku z tym stwierdzić należy, że oceniany zarzut skargi kasacyjnej nie odnosi się w pełni do przyjętego przez WSA w Krakowie stanowiska. Obejmuje on bowiem jedynie problematykę wykładni art. 2 Konstytucji RP, która choć stanowiła główny argument uzasadniający stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej do niego uchwały Rady Gminy Raciechowice, to pomija istotny aspekt sprawy, jaki jest związany z założeniami przyjętymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, co do przeciwdziałania alkoholizmowi. Niezależnie jednak od powyższego zaznaczyć należy, że opisana wyżej wada omawianego zarzutu nie uniemożliwia dokonania oceny jego zasadności oraz zasadności zawartych w nim twierdzeń, co do wskazanego w nim naruszenia prawa. Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie odnośnie problematyki wykładni art. 2 Konstytucji RP, w kontekście obowiązku sporządzenia i wymogów uzasadnienia uchwały organu stanowiącego gminy, na wstępie zaznaczyć należy, iż podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 26 maja 2023 r., sygn. II GSK 1167/22 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl), że zasadą jest, iż formalny brak uzasadnienia uchwały lub zarządzenia organu samorządowego (w tym stanowiących akt prawa miejscowego) nie może stanowić samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności tego rodzaju aktu, chyba przepis szczególny stanowi inaczej. Pogląd ten należy uznać za dominujący w miarodajnym piśmiennictwie naukowym; jest on również podzielany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17 (dost. w CBOiS), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności". Również poglądy, które akcentują obowiązek uzasadniania aktów uchwałodawczych organów samorządowych jako konsekwencję konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa, zaufania do państwa i prawa oraz jawności działania władzy publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08, LEX 490933; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., II OSK 2420/10, LEX nr 1071215; wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., II OSK 1824/08, LEX nr 597395; wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13) odwołują się w istocie do materialnego ujęcia zasady uzasadnialności aktów organów władzy publicznej, a więc stanowczej dyrektywy ujawniania motywów, przesłanek lub informacji, które były podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Zasada ta nie jest wtedy rozumiana jako formalny obowiązek dołączenia do wydanego aktu uzasadnienia o określonej treści, lecz jako obowiązek ujawnienia w toku właściwego postępowania (np. procedury uchwałodawczej lub prawodawczej) zasadniczych motywów (przesłanek) rozstrzygnięcia. Jeżeli tego rodzaju motywy lub przesłanki zostaną ujawnione w ramach właściwej procedury i znajdą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, to obowiązkiem organu nadzoru lub sądu administracyjnego jest dokonanie legalnościowej oceny, niezależnie od braku sporządzenia uzasadnienia danego aktu. Wymogu sporządzenia uzasadnienia nie można więc wywieść wprost z art. 2 Konstytucji RP, w którym zawarta została ustrojowa zasada demokratycznego państwa prawnego. Ma on bowiem charakter ogólny i generalny, w związku z czym nie sposób wprost wywodzić z niego konkretnych rozwiązań w zakresie procedury uchwałodawczej, w oderwaniu od regulacji wprost dotyczących konkretnej problematyki. W świetle powyższych uwag za błędne uznać należy stanowisko WSA w Krakowie, że bez uzasadnienia aktu prawa miejscowego, rozumianego zarówno jak jego brak, jak też jego sporządzenie w sposób uniemożliwiający - z uwagi na brak stosownych rozważań - poznanie motywów wprowadzenia określonych norm prawnych, nie jest możliwe skontrolowanie, czy ustanowione przez radę gminy prawo miejscowe jest zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Decydujące w tym wypadku jest bowiem to czy z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy możliwe jest wywiedzenie wniosków co do motywów podjęcia uchwały czy też wyboru w niej konkretnych rozwiązań prawnych. W tym kontekście zauważyć także należy, że w niniejszym przypadku, patrząc z czysto formalnego punktu widzenia, uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało sporządzone, niemniej jednak zawarte w nim motywy (jednozdaniowe wskazanie nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości jako przyczyny podjęcia uchwały przez Radę Gminy, bez podania jakichkolwiek szczegółów w tym zakresie) nie pozwalają stwierdzić jakimi przesłankami się kierowano i co legło u podstaw przyjęcia takich, a nie innych rozwiązań. Ustalenie tego rodzaju okoliczności nie jest możliwe również w oparciu o udokumentowany przebieg procesu uchwałodawczego. Na podstawie ogólnikowego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu uchwały, ani też protokołu z posiedzenia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych Gminy Raciechowice czy też innych dokumentów przedłożonych wraz z uchwałą (Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2018 r. nie zawiera żadnych informacji w kwestii maksymalnej liczny zezwoleń na sprzedaż alkoholu) nie sposób jest ustalić czym w istocie organ uchwałodawczy się kierował w omawianym względzie i z jakiego powodu przyjął konkretne rozwiązania. Tak więc, pomimo zasadności twierdzeń pierwszego z zarzutu skargi kasacyjnej, zarzut ten nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie. Pomimo bowiem błędnego uzasadnienia, w zakresie konieczności samego sporządzenia i wymogów uzasadnienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, wyrok ten odpowiada prawu. Poznanie motywów przyjęcia konkretnych rozwiązań objętych zaskarżoną uchwałą, nienależenie od postaci uzasadnienia, nie jest bowiem możliwe w oparciu do dokumenty zgromadzone w aktach sprawy. W tej sytuacji zasadnym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Poza tym zwrócić należy uwagę na to, że zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony w jej petitum nr 1, odnosi się przede wszystkim do zagadnienia samego sporządzenia uzasadnienia uchwały (wymogu jego formalnego sporządzenia), którego istnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było przez Sąd kwestionowane, w odróżnieniu od jego merytorycznej treści. Do problematyki prawidłowości sporządzenia uzasadnienia swojej uchwały z 14 czerwca 2018 r. skarżąca kasacyjnie Rada Gminy Raciechowice odnosi się wprawdzie w ramach tego zarzutu, jednakże ocena tego rodzaju okoliczności nie może być rozpatrywana w ramach zarzutu opierającego się wyłącznie na twierdzeniach dotyczącej błędnej wykładni konkretnego przepisu prawa materialnego. Jest to bowiem zagadnienie związane raczej z zastosowaniem tego typu regulacji, w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy, a takiego rodzaju naruszenia regulacji materialnoprawnych skarżąca kasacyjnie nie podniosła. Przechodząc do zarzutu oznaczonego w petitum skargi kasacyjnej nr 2, na wstępie wskazać należy, że nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że WSA w Krakowie stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy Raciechowice dopuścił się naruszenia art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, dokonując rozszerzającej wykładni tych przepisów, w zakresie uzasadnienia (jego wymogów) uchwały. Otóż w omawianym zakresie zauważyć należy, że dochowanie wymogów w zakresie konieczności samego sporządzenia oraz postaci uzasadnienia uchwały (wskazania motywów wyboru konkretnych rozwiązań prawnych) Sąd pierwszej instancji wywiódł z art. 2 Konstytucji RP oraz preambuły ustawy o wychowaniu w trzeźwości, a nie art. 12 ust. 1 i ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Te ostatnie przepisy zostały wymienione w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie jedynie jako podstawa prawna podjęcia samej uchwały. W związku z tym Sąd pierwszej instancji, wyrażając swoje stanowisko odnośnie wymogów uzasadnienia uchwały, nie mógł się dopuścić ich naruszenia, poprzez nieuprawnione dokonanie rozszerzającej ich wykładni, na co wskazuje skarżąca kasacyjnie. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.