II GW 92/21

Dnia 7 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Kutno z dnia [...] września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Kutno a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kutnie w przedmiocie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza postanawia: oddalić wniosek. I Wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. Prezydent Miasta Kutno zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kutnie a Prezydentem Miasta Kutno i wskazanie jako organu właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. E. B., H. B., S. M i M. M. o wydanie decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie powiększonego cmentarza [...] w Kutnie. Sprawa zainicjowana wnioskiem pełnomocnika E. B., H. B., S. M. i M. M. dotyczyła żądania zawartego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. skierowanego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie w sprawie wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie nie stanowiącym cmentarza to jest na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie przesłał wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r. według właściwości do rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Kutno. Jednocześnie organ poinformował, iż w związku z w/w pismem przeprowadzona została kontrola cmentarza [...], podczas której nie stwierdzono naruszenia wymagań sanitarno-higienicznych. Mając na uwadze powyższe, wskazanym na wstępie wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. wniósł o wskazanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. E. B., H. B., S. M. i M. M. Prezydenta Miasta Kutno wskazał po pierwsze, że teren na którym dokonywane są pochówki nie jest obecnie terenem przeznaczonym pod cmentarz w planie miejscowym oraz, że brak jest decyzji inspektora sanitarnego wyrażającej zgodę na rozbudowę cmentarza na tym terenie. Cmentarz [...] jest bowiem cmentarzem wyznaniowym i nie podlega zarządowi Miasta Kutno (nie jest to cmentarz komunalny). W ocenie Prezydenta Miasta Kutno kompetencji do wydania decyzji o zakazie pochówku nie można wywodzić ani z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 ze zm.; dalej jako: "ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych) (art. 21 ust. 1 norma pierwsza). Kompetencję taką posiada Państwowy Inspektor Sanitarny na podstawi art. 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 195; dalej jako: "ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej"). Przewidziane w ustawie o cmentarzach i chowaniu zmarłych regulacje zawarte w art. 1 ust. 2, art. 3 i art. 21 ust. 1 norma druga mają na celu niedopuszczenie do realizacji pochówków na terenach nieprzeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze względów sanitarnych. Zatem nadzór państwowej inspekcji sanitarnej przewidziany w tych przepisach ma służyć realizacji tych celów i nie może on ograniczać się jedynie do przeprowadzenia kontroli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wniosek dotyczy bowiem wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków, a takie kompetencje posiada Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie, a nie Prezydent Miasta Kutno. W odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Kutno z dnia 14 września 2021 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie stwierdził, że nie wstąpił w spór kompetencyjny pomiędzy Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kutnie a Prezydentem Miasta Kutno. Organ nie miał bowiem wątpliwości, iż rozpatrzenie merytoryczne wniosku, z uwagi na brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zamarłych należy do kompetencji inspekcji sanitarnej. Organ wyjaśnił, że z uwagi na posiadanie wiedzy, iż przed innymi organami toczą się równolegle inne postępowania administracyjne dotyczące cmentarza przesłał odpis otrzymanego wniosku do wiadomości zainteresowanych organów, tj. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do Prezydenta Miasta Kutno jako organu planistycznego w celu służbowego wykorzystania w zakresie kompetencji tych organów. Ponadto, organ wskazał, że w związku z wnioskiem pełnomocnika E. B., H. H., S. M. i M. M. wszczął postepowanie administracyjne w dniu 14 września 2021 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] października 2021 r. zapadła natomiast decyzja mocą, której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie, rozpoznając wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnika E. B., H. B. S. M. i M. M. odmówił wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowanych na terenie Cmentarza [...] w Kutnie. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W szczególności podkreślić należy, że stosownie do treści art. 4 p.p.s.a. "Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej". Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego następuje w drodze postanowienia, przez wskazanie organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni należy zaakceptować wyrażany w orzecznictwie pogląd, że spór o właściwość to obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami jednostek samorządu terytorialnego co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Spór o właściwość zatem to sytuacja, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy, albo też każdy z tych organów uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przypomnieć należy też, że do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. O sporze o właściwość możemy więc mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GW 6/09, postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GW 23/16). Sprawa zainicjowana wnioskiem pełnomocnika E. B., H. B., S. M. i M. M. dotyczyła żądania zawartego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. skierowanego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie dotyczącego wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na terenie nie stanowiącym cmentarza to jest na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]. Pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie przekazał wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r., dotyczący żądania wydania decyzji zakazującej dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...] i [...]., według właściwości do rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Kutno. Wnioskiem z dnia 14 września 2021 r. Prezydent Miasta Kutno zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Kutnie a Prezydentem Miasta Kutno i wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. E. B., H. B., S. M. i M. M. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kutnie. W zakresie objętym przedmiotem wniosku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 maja 2018 r., sygnatura akt II OW 121/17. W postanowieniu tym NSA wskazał, że "...Nie daje podstaw do ustalenia właściwości ogólna norma prawna przyznająca kompetencję nadzorczą ale nie wyznaczająca podstaw do podjęcia środków prawnych ustanawiających nakaz lub zakaz podjęcia czynności. Nie daje zatem podstaw do wyprowadzenia właściwości rzeczowej do rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania, w zakresie którego powstał spór kompetencyjny, norma pierwsza art. 21 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017 r. poz. 912), wedle której "Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast)". Podstawę prawną do wyprowadzenia właściwości jest norma druga art. 21 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którą: ". Nadzór nad przestrzeganiem przepisów niniejszej ustawy oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawują (...) właściwi miejscowo inspektorzy sanitarni". Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zakresie właściwości organów inspekcji sanitarnej ma umocowanie w regulacji art. 1 ust. 3 tej ustawy, który stanowi, że "właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego", a zatem daje podstawy do władczego wypowiedzenia się właściwego inspektora sanitarnego. Artykuł 21 ust. 1 norma druga ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wymaga powiązania z regulacją prawną dającą podstawy do podejmowania nakazów i zakazów. Taką podstawę daje ustawa z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm.)." Tak więc w ocenie NSA zakres żądania pozostaje w związku z właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W sprawie administracyjnej, objętej treścią żądania zawartego we wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r., zapadła w dniu [...] października 2021 r. decyzja numer [...], mocą, której Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kutnie, rozpoznając wniosek z dnia 9 sierpnia 2021 r. pełnomocnika E. B., H. B., S. M. i M. M. , odmówił wydania zakazu dokonywania dalszych pochówków na działkach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] oraz [...] zlokalizowanych na terenie Cmentarza [...] w Kutnie. W tym stanie rzeczy istniejący w dacie złożenia wniosku do NSA, negatywny spór kompetencyjny, na skutek przyjęcia do rozpoznania wniosku z dnia 9 sierpnia 2021 r. i wydania wskazanej decyzji administracyjnej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, stracił na aktualności. Uwzględniając powołane wyżej postanowienie NSA z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt II OW 121/17, stwierdzić należy, że sprawa administracyjna, co do której zostało wszczęte postępowanie kompetencyjne, została rozstrzygnięta wskazaną wyżej decyzją przez właściwy organ. Powyższe oznacza, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja administracyjna wydana przez właściwy organ rozstrzygająca merytorycznie wniosek, który stanowił przedmiot postępowania o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, to tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.