II SA/Rz 1348/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Mielcu na uchwałę Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 25 stycznia 2018 r. nr XLII/432/2018 w przedmiocie określenia zasad, szczegółowego trybu przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym stwierdza nieważność § 2 pkt 1 Regulaminu w części obejmującej sformułowanie: "zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca" i § 2 pkt 2 Regulaminu w części obejmującej sformułowanie: "zrzeszonemu w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca", a także § 6 ust. 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 25 stycznia 2018 r., nr XLII/432/2018 (dalej: "uchwała") w sprawie określenia zasad, szczegółowego trybu przyznawania i pozbywania stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym, Rada Miejska w Mielcu (dalej: "Rada"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm., dalej: "u.s.g." ) oraz art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2017 r., poz. 1463 ze zm., dalej: "ustawa o sporcie"), ustanowiła stypendia Gminy Miejskiej Mielec dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (§ 1) oraz określiła zasady, tryb przyznawania i pozbawiania tych stypendiów w Regulaminie przyznawania stypendiów dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe (dalej: "Regulamin"), stanowiącym załącznik do uchwały (§ 2). W skardze na tę uchwałę Prokurator Rejonowy w Mielcu (dalej: "Prokurator"), zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie w zw. z art. 40 ust. 1, u.g.n. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej: - w § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu przez wskazanie możliwości przyznawania stypendium zawodnikom gier zespołowych zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca oraz zawodnikom zamieszkałym na terenie miasta Mielca uprawiającym indywidualną dyscyplinę, zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca, podczas gdy art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie upoważnia radę do określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania i pozbawiania oraz wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy, - w § 6 ust. 2 Regulaminu wskazanie, że decyzja prezydenta jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie, podczas gdy jest to decyzja podejmowana w indywidualnej sprawie administracyjnej, od której stronie przysługuje prawo odwołania. Formułując te zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 2 Regulaminu. Uzasadniając zarzuty Prokurator wskazał, że uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy. Uchwałę taką może zaskarżyć prokurator w każdym czasie. W § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu przewidziano możliwość przyznania stypendium zawodnikom gier zespołowych zrzeszonych w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca oraz zawodnikom zamieszkałym na terenie miasta Mielca uprawniającym indywidualną dyscyplinę, zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca. Art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie upoważnia radę do określenia szczegółowych zasad trybu przyznawania i pozbawiania oraz wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe, ale wskazuje jako warunek na znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Postanowienie § 2 ust. 1 i 2 Regulaminu uzależniające możliwość otrzymania stypendium od warunku zrzeszenia w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca pozbawia prawa do stypendium sportowego osoby niezrzeszone w żadnym klubie, a będące członkami wspólnoty samorządowej, nawet jeżeli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągają takie same wyniki sportowe, jak osoby zrzeszone w klubie. Samo członkostwo w klubie sportowym nie może stanowić podstawy do uzyskania świadczenia z budżetu gminnego. Zatem wprowadzenie przez radę kryteriów w postaci wymogu bycia zrzeszonym w klubie sportowym jest pozaustawowym, dodatkowym wymogiem. W § 6 ust. 2 Regulaminu wskazano, że decyzja prezydenta jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie. Zapis ten narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zasada ta ma charakter normatywny, jest ukształtowana w ustawie. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akty prawa miejscowego zobowiązana jest przestrzegać hierarchię aktów prawnych, które nie mogą modyfikować treści ustawy - Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to decyzja w indywidualnej sprawie administracyjnej, od której stronie przysługuje prawo odwołania. Delegacja ustawowa ma charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Nie może Rada stanowić prawa miejscowego, w którym regulowałaby zagadnienia inne, niż wymienione w ustawie, jak również nie może podejmować regulacji w inny sposób, niż wskazał to ustawodawca, gdyż oznacza to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Umieszczenie wskazanych w zarzucie zapisów niewątpliwie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o sporcie i w art. 15 K.p.a. W związku z tym, zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności wskazanych zapisów Regulaminu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu gminy wniósł o jej oddalenie. Cytując art 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie wskazał, że organ stanowiący gminy upoważniony jest do określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, trybu ich przyznawania i pozbawiania oraz rodzaju i wysokości stypendiów sportowych. Rada w § 2 Regulaminu wskazała, że stypendium sportowe może być przyznane: 1) zawodnikom gier zespołowych osiągającym wysokie wyniki sportowe tj. biorącym udział w rozgrywkach drużynowych w lidze centralnej na arenie ogólnopolskiej, zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca; 2) zawodnikowi zamieszkałemu na terenie miasta Mielca uprawniającemu indywidualną dyscyplinę, który osiąga wysokie wyniki sportowe tj. zajmuje miejsce medalowe w zawodach rangi mistrzostw Polski lub bierze udział w zawodach rangi mistrzostw Europy, mistrzostw świata, igrzyskach olimpijskich, zrzeszonemu w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca. W ocenie organu zapis § 2 Regulaminu nie może zostać uznany za przekroczenie delegacji ustawowej. Ustawodawca umożliwił jednostkom samorządu terytorialnego ustanawianie i finansowanie okresowych stypendiów sportowych, wskazując lakonicznie w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, że stypendia te mogą być przeznaczone dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Jednocześnie do kompetencji organu stanowiącego zastrzeżono określenie zasad i trybu przyznawania takich stypendiów. Rada dokonała uszczegółowienia ustawowego kryterium "wyniku sportowego", wskazując w § 1 regulaminu, że osiągnięty wynik musi być "wysoki", zaś w § 2 sprecyzowała, że wysoki wynik sportowy należy rozumieć - w przypadku zawodników gier zespołowych, jako branie udziału w rozgrywkach drużynowych w lidze centralnej na arenie ogólnopolskiej, natomiast w przypadku zawodnika uprawiającego indywidualną dyscyplinę, jako zajęcie miejsca medalowego w zawodach rangi mistrzostw Polski lub branie udziału w zawodach rangi mistrzostw Europy, mistrzostw świata, igrzyskach olimpijskich. Zapis ten stanowi uregulowanie osiągniętego wyniku sportowego. Wskazując na poglądy orzecznictwa podkreślono, że rada gminy jest uprawniona do takiego kształtowania przesłanek przyznania stypendium sportowego, aby otrzymujący je zawodnik był w jakiś sposób powiązany sportowo z jednostką samorządu terytorialnego finansując taki wydatek. W tym celu w treści uchwały wskazano, że zawodnicy gier zespołowych muszą być zrzeszeni w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca, zaś w przypadku zawodników uprawiających indywidualną dyscypliną sportową wymagane jest zarówno zamieszkiwanie na terenie miasta Mielca, jak i zrzeszenie w klubie sportowym mającym siedzibę na jego terenie. Zawodnicy gier zespołowych ze względu na specyfikę dyscyplin charakteryzujących się zazwyczaj dużą rotacją sportowców nie zamieszkują na terenie danej gminy, ale reprezentują klub sportowy mający siedzibę na jej terenie lub co prawda, zamieszkując na terenie danej gminy zrzeszeni są i reprezentują kluby sportowe mające siedzibę na terenie innych jednostek samorządu terytorialnego. Podobnie zawodnik uprawiający indywidualną dyscyplinę sportową, który zamieszkuje na terenie miasta, może być zrzeszony w klubie sportowym mającym siedzibę poza granicami danej gminy. Mając na uwadze samodzielność finansową gminy, w takim przypadku wydatki budżetu gminy ponoszone na stypendia sportowe, w ocenie organu, należy uznać za niecelowe. Nieuzasadniony jest również zarzut nierównego traktowania zawodników uprawiających tę samą dyscyplinę sportową i osiągających takie same wyniki sportowe, z uwagi na wymóg zrzeszania się w klubie sportowym. W przypadku zawodników gier zespołowych biorących udział w rozgrywkach drużynowych w lidze centralnej na arenie ogólnopolskiej, w praktyce każdy z tych zawodników będzie zrzeszony w klubie sportowym. Wskazując na wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17 podkreślono, że w zakresie zasad przyznawania mieszczą się takie kwestie jak określenie przesłanek, jakie musi spełniać osoba fizyczna, której może być przyznane stypendium. Wobec tego wprowadzenie w § 2 Regulamin wymogu przynależności klubowej mieści się w ramach upoważnienia ustawowego. Ewentualnie uznanie przez Sąd, że określenie wymogu zrzeszenia się w klubie sportowym mającym siedzibę na obszarze gminy stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego uzasadniałoby stwierdzenie nieważności § 2 Regulaminu w zakresie zwrotów "zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca" (§ 2 pkt 1) oraz zrzeszonemu w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca (§ 2 pkt 2), a nie w całości. Stwierdzenie nieważności § 2 Regulaminu w całości skutkowałoby tym, że w konsekwencji uchwała nie zawierałaby doprecyzowania ustawowego kryterium osiągniętego wyniku sportowego. Przyznanie stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie, nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1222/17). W art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie ustawodawca wskazał wprost, że przyznanie, wstrzymanie oraz pozbawienie stypendium sportowego przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej następuje w drodze decyzji. Analogicznego uregulowania nie zawiera jednak art. 31 ustawy. Ustawa nie przewiduje także stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego postanowienia § 6 ust. 2 Regulaminu nie naruszają art. 15 K.p.a. Użytym w § 6 ust. 2 Regulaminu pojęciom "decyzja" i "ostateczność" nie należy przypisywać takich oznaczeń, jakie nadają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sformułowanie "decyzja" należy rozumieć w znaczeniu potocznym, jako rozstrzygnięcie, postanowienie będące wynikiem dokonanego wyboru. Prezydent przyznaje stypendia w drodze zarządzenia, które stanowi prawną formę działania organu wykonawczego gminy. Zatem kwestionowany zapis nie narusza upoważnienia ustawowego, tym bardziej że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie formułuje żadnych dodatkowych wymogów, np. w postaci obowiązku określenia trybu odwołania od decyzji o odmowie przyznania stypendium sportowego. Gdyby wolą ustawodawcy było ukształtowanie postępowania w zakresie przyznania stypendium sportowego jako dwuinstancyjnego, to niewątpliwie wskazywałby na to przepis art. 31 ustawy o sporcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Natomiast zgodnie z ustępem 3, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. II. Regulamin, którego skarga dotyczy, stanowi załącznik do uchwały Rady podjętej w dniu 25 stycznia 2018 r. Pod względem procedowania tej uchwały Rada nie dopuściła się naruszenia przepisów. W Regulaminie Rada określiła zasady, szczegółowy tryb przyznawania i pozbywania stypendiów sportowych dla zawodników osiągających wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Zgodnie z § 2 ust. 1 Regulaminu, stypendium sportowe może być przyznane "zawodnikom gier zespołowych osiągającym wysokie wyniki sportowe tj. biorącym udział w rozgrywkach drużynowych w lidze centralnej na arenie ogólnopolskiej, zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca". Sąd stwierdza, że możliwość przyznania stypendium mieści się w ramach upoważnienia zawartego w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie i stypendium to może być przyznane mieszkańcom miasta Mielca. Kryterium to nie wyklucza więc przyznania stypendium mieszkańcom Mielca zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca. Wprowadzenie natomiast dodatkowego warunku w postaci zapisu: zawodnikom ... "zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca", ogranicza krąg osób uprawnionych do stypendium. Zapisem tym wykluczono bowiem z kręgu podmiotów uprawnionych tych zawodników, którzy wprawdzie zamieszkują na terenie miasta Mielca, ale zrzeszeni są w innych klubach sportowych (które nie mają siedziby na terenie miasta Mielca). Zasadnie więc skarga podnosi, że zapis ten istotnie narusza art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Zapis, o którym wyżej mowa, narusza także konstytucyjną zasadę równości wobec prawa a także pozostaje w kolizji z art. 1 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową. Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujące m.in. sprawy kultury fizycznej i turystyki i należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g.). Oznacza to, że upoważnienie do uchwalania przez organ gminy (radę) regulaminu, zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, należy odczytywać z uwzględnieniem także tych unormowań. Skoro członkami wspólnoty są z mocy prawa mieszkańcy gminy (wszyscy), to gmina poprzez wykluczenie zawodników w oparciu o kryterium zrzeszenia w klubie na terenie miasta Mielca, nie może dyskryminować swoich mieszkańców. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego beneficjentów stypendiów do określonej kategorii osób, to w upoważnieniu ustawowym ograniczenie takie musiałby zostać zawarte. Tymczasem z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ograniczenie takie nie wynika. Analizowany przepis Regulaminu, poza zapisem wyżej wskazanym, zawiera również regulację dotyczącą "wysokich wyników sportowych". W ocenie Sądu wprowadzenie takiego kryterium przyznawania stypendium sportowego, jeśli się weźmie pod uwagę art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, mieści się w delegacji ustawowej. W przepisie tym wskazano, że stypendia sportowe (oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych) mogą być przyznawane "za osiągnięte wyniki sportowe". Sformułowanie to nie zostało w ustawie zdefiniowane i nie może być interpretowane w ten sposób, że każdy uprawiający sport w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie i osiągający w tym sporcie wyniki sportowe powinien być uprawniony do uzyskania stypendium (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 20217 r. sygn.. II GSK 4638/16). Zatem brak ustawowej definicji "osiągniętych wyników sportowych" upoważniał Radę do wprowadzenia zapisu "wysokich wyników sportowych" przy jednoczesnym określeniu, jakie wyniki sportowe mogą stanowić podstawę przyznania stypendium. Zatem w tej części zapis § 2 pkt 1 Regulaminu mieści się w upoważnieniu ustawowym. Analogiczne rozważania dotyczą również § 2 pkt 2 Regulaminu, w którym to przepisie unormowano przyznawanie stypendiów dla zawodników zamieszkałych na terenie miasta Mielca uprawiających indywidualną dyscyplinę sportu. Zapis dotyczący miejsca zrzeszenia zawodnika ("zrzeszonemu w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca"), istotnie narusza upoważnienie ustawowe, natomiast kryterium wyników sportowych ("wysokie wyniki sportowe") wraz z definicją tego pojęcia, prawa nie narusza. III. Skarga podważa również § 6 ust. 2 Regulaminu. W myśl ustępu 1 tego paragrafu, stypendia przyznaje Prezydent Miast Mielca. Natomiast ustęp 2 ma brzmienie: "Decyzja Prezydenta jest ostateczna i nie przysługuje od niej odwołanie". Forma przyznawania stypendiów sportowych w oparciu o uchwalony przez radę regulamin nie jest w orzecznictwie jednolicie postrzegana. Przyjmuje się, że przyznanie stypendiów, nagród i wyróżnień, o których mowa w art. 31 ustawy o sporcie, nie następuje w formie decyzji w rozumieniu art. 104 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1222/17). Prezentowany jest także pogląd odmienny a mianowicie, że formą działania organu przyznającego lub cofającego stypendium jest decyzja administracyjna (wyrok NSA z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. II GSK 3015/17). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę opowiada się za drugim ze wskazanych poglądów. Argumentem za taką formą działania (decyzja administracyjna) jest to, że zarówno przepisy ustawy o sporcie, jak i § 6 ust. 1 Regulaminu jednoznacznie stanowią, że stypendia przyznaje Prezydent Miasta Mielca. Sposób językowego ujęcia kompetencji tego organu nie pozostawia wątpliwości, że jest to indywidualne i władcze działanie Prezydenta. Skoro tak, to jest to akt indywidualny, a więc decyzja w rozumieniu K.p.a. Na rzecz takiego poglądu przemawia również i to, że tylko w ramach takiej formy działania, prawa strony są najpełniej chronione. Stanowiska tego nie podważa podniesiony w odpowiedzi na skargę argument o braku ustawowego uregulowania trybu odwoławczego od decyzji prezydenta. Brak odrębnej regulacji oznacza, że w tym zakresie obowiązywać będą zasady ogólne określone w K.p.a. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 2 ust. 1 w części obejmującej zapis "zrzeszonym w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca" i § 2 ust. 2 w części obejmującej zapis "zrzeszonemu w klubie sportowym mającym siedzibę na terenie miasta Mielca"; na tej samej podstawie stwierdził także nieważność § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.