II OSK 578/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Oddział Terenowy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 968/20 w sprawie ze skargi K. Oddział Terenowy w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 5 listopada 2020 r., VII SA/Wa 968/20, oddalił skargę K. Oddział Terenowy w P. (dalej K.) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej "Minister") z dnia [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżoną decyzją Minister na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej u.o.z.), po rozpoznaniu wniosku K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej WWKZ) z [...] lutego 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji WWKZ. K. wniósł do WSA skargę na tę decyzję, zaskarżając ją w całości. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę. W ocenie Sądu, Minister prawidłowo wyjaśnił, dlaczego decyzja WWKZ z dnia [...] lutego 2016 r., nie jest w zarzucanej części nieważna. Odnosząc się do podnoszonego przez stronę zarzutu z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. organ, zdaniem Sądu, poprawnie stwierdził, że ta przesłanka nieważnościowa (niewykonalność decyzji) w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Kwestionowana przez skarżącego ostateczna decyzja WWKZ, nakładająca na niego określone obowiązki w trybie art. 49 ust. 1 u.o.z., mogłaby w opinii Sądu zostać uznana za trwale niewykonalną wyłącznie wówczas, gdyby jej adresat był trwale pozbawiony możliwości wykonania określonych w tej decyzji obowiązków; niewykonalność taka musiałaby być następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Zdaniem skarżącego, o technicznej niewykonalności kwestionowanej decyzji WWKZ świadczyć ma stanowisko autorów ekspertyzy technicznej budynku dworu – części parterowej (M., listopad 2018 r.), sporządzonej na zlecenie K. Z ekspertyzy tej wynika, że budynek parterowy starszej części dworu "nie kwalifikuje się do remontu". Przyczyna złego stanu obiektu zabytkowego leży w nieodpowiednich fundamentach, osadzonych w strefie osadów eolitycznych. Wymagana byłaby "ich rozbiórka i wykonanie pogłębionego fundamentowania przy zaleganiu w poziomie wód gruntowych". Natomiast jako "problematyczne" określają autorzy ekspertyzy "inne rozwiązania np. poprzez ich stopniowe podbijanie lub inne sposoby uregulowań w podłożu nośnych" (wymienione na s. 16 ekspertyzy). Słusznie więc, zdaniem Sądu, Minister uznał, że ta opinia, jako dowód w sprawie, nie przemawia za techniczną, nieusuwalną niewykonalnością kwestionowanej decyzji WWKZ, ale wynika z niej, że jej wykonanie wiąże się z bardzo dużymi trudnościami technicznymi i wysokimi kosztami wykonania nakazanych robót budowlanych. Niemniej, z ekspertyzy tej, w opinii Sądu, można wysnuć wniosek, że rozbiórka istniejących wadliwych fundamentów i wykonanie "pogłębionego fundamentowania" doprowadziłoby do wykonania decyzji WWKZ. Sąd podkreślił, że zabytek z chwilą dokonania wpisu do rejestru zabytków podlega szczególnej ochronie konserwatorskiej. Ma ona na celu nie tylko ochronę zastrzeżoną dla organów konserwatorskich oraz innych organów administracji publicznej, ale również – o ile to konieczne – wymuszenie na właścicielu lub posiadaczu zabytku należytej opieki nad zabytkiem. Opieka ta polegać ma m.in. na prowadzeniu przez władającego zabytkiem prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości (art. 5 u.o.z.). WWKZ nakazał skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych w celu ochrony niszczejącego zabytku. W kwestionowanym przez K. co do ważności zakresie robót budowlanych organ nakazał naprawę murów obwodowych, naprawę i wymianę zarwanych stropów nad centralną najstarszą częścią dworu, remont generalny więźby dachowej z odbudową i remontem kominów, pokrycie połaci dachowych najstarszej części budynku dachówką karpiówką w kolorze ceglastym, układaną w koronkę i montaż rynien i rur spustowych - w terminie do 30 czerwca 2017 r. Działanie takie było, w ocenie Sądu, w pełni zgodne z art. 4 pkt. 2, 3 i 5 w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z. i mieściło się w kompetencjach WWKZ. Organ ten nakazał bowiem wykonanie robót budowlanych przy tym zabytku, gdyż ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem tego zabytku. Użyte w dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z. określenie "roboty budowlane" stanowi odwołanie do hipotezy art. 3 pkt. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), zgodnie z którą przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego, wszelkie nakazane przez WWKZ roboty, zdaniem Sądu, mieszczą się w ww. zakresie robót budowlanych. WSA wyjaśnił, że stanowisko skarżącego, jakoby "nie można tych prac uznać za prace polegające na odbudowie zabytku, a wyłącznie za prace konserwatorskie, zabezpieczające" jest błędne. Po pierwsze, WWKZ nie nakazał K. odbudowy zabytku (za wyjątkiem kominów) w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Żaden z rodzajów nakazanych robót budowlanych nie stanowił odbudowy obiektu zabytkowego; odbudowa dotyczyła wyłącznie kominów. Po drugie, słuszne co do zasady rozróżnienie odbudowy i remontu, jako pojęć prawnych, dokonane przez pełnomocnika skarżącego nie ma w niniejszej sprawie znaczenia z uwagi na to, że wszelkie nakazane skarżącemu roboty budowlane stanowiły remont. Remontem jest bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Naprawa murów obwodowych, naprawa i wymiana zarwanych stropów, naprawa więźby dachowej z odbudową i remontem kominów, pokrycie połaci dachowych dachówką karpiówką wyczerpuje przesłanki remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 p.b. Argumentacja skarżącego, bazująca na treści ekspertyzy technicznej, nie dotyczy w rzeczywistości niewykonalności decyzji WWKZ w nakazanym zakresie, ale jej celowości. Zarówno nakazana naprawa murów, jak i stropów oraz więźby dachowej, pokrycie dachu miała polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego; nawet, jeżeli niezbędnym byłaby wymiana zniszczonych elementów budowlanych (remont). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 u.o.z. przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż zakres prac określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. stanowią roboty budowlane (remontowe) wystarczające do zachowania obiektu i jego wartości historycznej, podczas gdy rzeczywisty zakres robót koniecznych do wykonania jest znacznie szerszy i wykracza poza obowiązki wymienione w decyzji, co stoi w sprzeczności z celem omawianego przepisu prawa i materiałem dowodowym ukazującym zabytek wymagający kompleksowej renowacji, w tym odbudowy znaczącej części elementów konstrukcyjnych; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku uchylenia przez Sąd decyzji organu, pomimo iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WWKZ z dnia [...] lutego 2016 r. niewykonalnej w dniu jej wydania z uwagi na błędnie określony zakres prac oraz poprzez nieuwzględnienie przez sąd orzekający meriti słusznego interesu skarżącego, polegającego na nie wzięciu pod uwagę tego, że organy administracji nie wykorzystały wszelkich możliwości zebrania dokumentów i oceny stanu technicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49 ust. 1 u.o.z. wskazać trzeba, że stosownie do tego przepisu, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. Powyższy przepis dawał postawę prawną WWKZ do podjęcia decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. i ta kompetencja WWKZ nie była kwestionowana we wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje natomiast zakres prac określonych w tej decyzji oraz uważa, iż rzeczywisty zakres robót koniecznych do wykonania jest znacznie szerszy i wykracza poza obowiązki wymienione w decyzji, co stoi w sprzeczności z celem omawianego przepisu prawa i materiałem dowodowym ukazującym zabytek wymagający kompleksowej renowacji, w tym odbudowy znaczącej części elementów konstrukcyjnych. Zdaniem strony, zakres prac określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. nie jest możliwy do wykonania, co sprawia, że decyzja ta była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 u.o.z. wiąże się w tej sytuacji z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie budzi bowiem wątpliwości, że – co do zasady – WWKZ miał prawo podjąć decyzję na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z., a ewentualnego naruszenia tego przepisu skarżąca kasacyjnie upatruje w zakresie prac określonych w tej decyzji, mających skutkować jej niewykonalnością. Problematyka niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa NSA. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że niewykonalność taka zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania, bądź istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność faktyczna decyzji to natomiast trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym (wyroki NSA z 22.06.2021r., II OSK 2626/18, LEX nr 3197821; z 4.03.2020r., I OSK 1397/18, LEX nr 3031297). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał przy tym, że niewykonalność musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (wyrok NSA z 5.02.2019r., II OSK 606/17, LEX nr 2635997). W odniesieniu zaś do art. 49 ust. 1 u.o.z. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że z przepisu tego wyraźnie wynika, że kwestie ekonomiczno-techniczne nie mają w sprawie znaczenia, gdyż celem tego przepisu jest uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją. Argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Aspekty ekonomiczno-gospodarcze nie mieszczą się pośród przesłanek warunkujących stosowanie art. 49 ust. 1 u.o.z. (wyroki NSA z 28.10.2016r., II OSK 158/15, LEX nr 2169041; z 9.04.2013r., II OSK 2371/11, LEX nr 1559581). Zgadzając się w pełni z powyższymi orzeczeniami NSA stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że dołączona do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji WWKZ z dnia [...] lutego 2016 r. ekspertyza techniczna Zakładu Inżynierii Budowlanej M. nie przemawia za techniczną, nieusuwalną niewykonalnością kwestionowanej decyzji WWKZ, ale wynika z niej, że jej wykonanie wiąże się z bardzo dużymi trudnościami technicznymi i wysokimi kosztami wykonania nakazanych robót budowlanych. Trudności te i koszty nie świadczą jednak o niewykonalności decyzji, lecz przeciwnie – wskazują, że po ich pokonaniu i poniesieniu możliwe jest wykonanie decyzji WWKZ z dnia [...] lutego 2016 r. Zakres prac określonych w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. jest zatem możliwy do wykonania. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia organowi skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (wyrok NSA z 28.09.2017r., II FSK 2396/15, LEX nr 2395892).