VII SA/Wa 1964/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., znak: DOZ- OAiK.650.341.2021.KS Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), działając na podstawie 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021r., poz. 710, dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 t.j., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia H. L.j ( dalej: "skarżąca") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ( dalej: "DWKZ", "organ I instancji") z 22 stycznia 2021r. Nr 59/2021 odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980r., l.dz.KI. Kons.5340/27/281/80, nr rejestru A/1815/611/J, wpisującej do rejestru zabytków S. – miasto– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 26 lutego 1980 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w J. wpisał do rejestru zabytków S. - miasto. W dniu 27 września 2006 r. do Ministra wpłynął wniosek Gminy S. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. We wniosku podniesiono w szczególności, że wpis do rejestru zabytków miasta S. naruszył art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, obowiązującej w dacie wydania ww. decyzji. Zgodnie z tym przepisem, wpisowi do rejestru zabytków z urzędu lub na wniosek prezydium właściwej rady narodowej, podlegały dobra kultury nieruchome, ruchome lub kolekcje. Zdaniem wnioskodawcy, miasto nie mogło być na podstawie tego przepisu uznane za dobro kultury, zwłaszcza że w latach 70-tych XX w., na obszarze S. nastąpił rozwój infrastruktury turystycznej, powstały liczne nowe obiekty, które w istotny sposób, zmieniły oblicze miasta. We wniosku Gmina S. dokonała interpretacji art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ww. ustawy, wskazując, że zgodnie z tym przepisem, przez nieruchome dobro kultury, należy rozumieć nieruchomość lub jej części, stosownie do art. 46 § 1 k.c. W związku z tym Gmina wyraziła pogląd, że wpisując do rejestru zabytków miasto S., organ ochrony zabytków rażąco naruszył prawo. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowa decyzja jest niewykonalna ze względu na ogólnikowe określenie przedmiotu wpisu do rejestru zabytków. Brak załącznika w postaci mapy nie pozwala na precyzyjne określenie, jaki obszar objęty został ochroną konserwatorską. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z 21 kwietnia 2008 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzorczy wskazał w szczególności, że przepis art. 4 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach przewidywał, iż ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy, przedmiotem ochrony mogły być w szczególności dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Możliwym zatem było objęcie ochroną konserwatorską nie tylko pojedynczych nieruchomości, ale także założeń urbanistycznych miast. Minister wyjaśnił ponadto, iż ochronie konserwatorskiej w ramach układu urbanistycznego podlegały (i podlegają) relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, rozplanowanie i geometria ulic oraz placów, ukształtowane linie zabudowy, skala i wysokość zabudowy, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz gęstość zabudowy. Organ nadzorczy nie zgodził się z zarzutem niewykonalności przedmiotowej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. ze względu na ogólnikowe określenie przedmiotu wpisu. Wyjaśnił, że brak mapy stanowiącej załącznik do decyzji nie stoi na przeszkodzie precyzyjnemu określeniu granic wpisu do rejestru zabytków. Minister stwierdził, że właściwym jest w tej sprawie przyjęcie stanowiska, jakie wyraził organ pierwszej instancji, iż do rejestru zabytków zostało wpisane miasto Szklarska Poręba w granicach administracyjnych z daty wydania decyzji. W dniu 3 lutego 2007r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek J. W., mieszkańca S., o wyjaśnienie treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980 r., l.dz.KI. Kons.5340/27/281/80, nr rejestru A/1815/611/J, wpisującej do rejestru zabytków S. – miasto. Wnioskodawca podniósł, że powstały uzasadnione wątpliwości co do zasięgu granic obszaru wpisanego do rejestru i wniósł o ich przedstawienie w formie graficznej na mapie geodezyjnej, co pozwoli na jednoznaczne określenie terenu objętego ochroną konserwatorską. J. W. wyjaśnił przy tym, że jako mieszkaniec S. jest żywo zainteresowany ochroną konserwatorską miasta w jego dawnej zabytkowej części, jednak obecny wpis do rejestru zabytków w granicach administracyjnych powoduje wiele uciążliwości przy obiektach nie związanych z historycznym układem urbanistycznym. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu, w trybie art. 113 § 2 k.p.a, postanowieniem nr 1208/2008 z 22 września 2008 r. wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia 26 lutego 1980 r., w zakresie granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków, wskazując precyzyjnie granice chronionego obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz określając go na mapie geodezyjnej w skali 1 : 5000 stanowiącej integralną część tego postanowienia. Na powyższe postanowienie z 22 września 2008r. zażalenie wniósł Burmistrz Miasta S., reprezentujący Gminę Miejską S. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji niewłaściwą interpretację przepisów obowiązującej w czasie dokonania wpisu do rejestru zabytków obszaru miasta, ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury muzeach, co miało skutkować błędnym ustaleniem przedmiotu ochrony w ww. decyzji, a następnie w zaskarżonym postanowieniu. Przepisy te, zdaniem Gminy, nie przewidywały możliwości wpisania do rejestru zabytków terenu całego miasta. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postanowieniem z 24 lutego 2010 r., sygn. DOZ-OAiK.6700/791/08-[ML/294/08/09], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wskazał, że charakter postępowania prowadzonego na wniosek J. W., w trybie art. 113 § 2 k.p.a, określony wyraźnie treścią ww. przepisu, oznacza, iż w jego toku nie może dojść do wyznaczenia granic wpisu obszaru objętego ochroną konserwatorską. Postępowanie to prowadzi jedynie do literalnego ich określenia we współczesnej strukturze miasta. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, nie może zdaniem Ministra prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Odnosząc się do treści zaskarżonego postanowienia Minister stwierdził, że główny nacisk położono w nim na zabytkową część miasta, bez odniesienia do faktu, iż w rozstrzygnięciu ww. decyzji wskazano S. - miasto. Minister wyraził pogląd, że przepisy ustawy z roku 1962, dopuszczały wpisanie do rejestru zabytków terenu S. - miasta, jako obszaru posiadającego w całości wartości historyczne, naukowe lub artystyczne. Stwierdził, iż zarówno materiał dowodowy, jak i podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie nie wyjaśnia, czy wskazane w zaskarżonym postanowieniu granice wpisu pokrywają się z granicami miasta S. z dnia 26 lutego 1980 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 22 stycznia 2021r., 59/2021, Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980 r., nr rejestru A/1815/611/J, wpisującej do rejestru zabytków S. - miasto. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, odnosząc się do wniosku złożonego w niniejszej sprawie przez J. W. stwierdził, że brak załącznika graficznego określającego granicę wpisu obszaru miasta S. do rejestru zabytków, nie powoduje, że treść decyzji jest niejasna. W sentencji przedmiotowej decyzji użyto sformułowania "miasto". Zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2019r., poz. 1443 ze zm.), miasto jest to jednostka osadnicza o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach nierolniczych, posiadająca prawa miejskie bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi przepisami. Granice wpisu do rejestru zabytków miasta S., należy traktować jako tożsame z przebiegiem granic administracyjnych, obowiązujących w chwili wydania decyzji, tj. w roku 1980. Organ I instancji wskazał, że S. uzyskała prawa miejskie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 59 r. (Dz. U. z dnia 14 grudnia 1959 r., Nr 66, poz. 408), na podstawie którego zarządzono utworzenie miasta S. z obszaru osiedla S. Ww. decyzja o wpisie do rejestru zabytków jasno zatem zdaniem organu określa przedmiot wpisu do rejestru zabytków. Wystąpienie J. W. nie znajduje oparcia w art. 113 § 2 k.p.a, gdyż wyjaśnienie decyzji może dotyczyć wyłącznie wątpliwości co do jej treści. Żądane wyjaśnienie wątpliwości ww. decyzji, m. in. poprzez dołączenie załącznika graficznego w postaci mapy geodezyjnej z obszarem terenu objętego wpisem do rejestru, w istocie zmieniłoby i uzupełniłoby jej treść, co jest niedopuszczalne w trybie art 113 § 2 k.p.a. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła H. L., właścicielka nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu powołanym na wstępie skarżonym postanowieniem z 16 czerwca 2021r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister w pierwszej kolejności powołał przepis art. 113 § 2 k.p.a i wyjaśnił, że wyznaczone tym przepisem pole działania organu, jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie (organowi egzekucyjnemu) zgłoszonych przez nią wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów, utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreślił, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na jej interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej, lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Dokonując wyjaśnienia na podstawie ww. przepisu, organ nie może wyjść jednak poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy, ani też go uzupełniać. W trybie tym nie można zmieniać decyzji ani dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. przepisu, nie przeprowadza postępowania dowodowego, ani nie gromadzi dodatkowych materiałów koniecznych dla dokonywania rozstrzygnięcia, opierając się wyłącznie na materiale zgromadzonym w sprawie. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Minister wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 kwietnia 2008 r., ani też postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 lutego 2010 r. W postępowaniu niniejszym przedmiotem rozpoznania był wniosek Jacka Waliszewskiego o wyjaśnienie treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków w określony sposób. Takie żądanie jednoznacznie zdaniem Ministra wynika z treści wniosku, i nie ma wątpliwości co do zakresu tego żądania. Jednocześnie, jak wskazał Minister, organ pierwszej instancji związany był tym żądaniem i nie mógł go zmodyfikować, nawet jeśli nie mogło ono odnieść pożądanego przez stronę skutku prawnego. Minister stwierdził, że w świetle treści art. 113 § 2 k.p.a., zaskarżone rozstrzygnięcie DWKZ jest prawidłowe, gdyż przedstawienie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków na mapie, byłoby w istocie uzupełnieniem decyzji z 26 lutego 1980 r., która to decyzja takiego załącznika nie posiada. Dalej Minister wyjaśnił, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków na podstawie przedmiotowej decyzji opiera się wyłącznie na treści rozstrzygnięcia i znaczeniu słowa "miasto". Jest ono spójne z interpretacją decyzji zawartą w rozstrzygnięciach organu ochrony zabytków wyższego stopnia, w szczególności w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 kwietnia 2008 r., l.dz. D0Z-IS/KS-500-53a-06/08[1045]. Podkreślił, że wskazana przez organ pierwszej instancji decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 28 lutego 2019 r., sygn. DOZ-OAiK.650.1399.2018.BS, została poddana kontroli sądu administracyjnego. W wyroku z dnia 24 października 2019r., sygn. VII SA/Wa 968/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, nie kwestionując przyjętej przez Ministra interpretacji granic obszaru wpisanego do rejestru zabytków, ani też nie miał wątpliwości co do przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał także zarzut naruszenia przepisów art. 49 § 1 i 2 k.p.a. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zawiadamiania w trybie obwieszczeń w sprawach z zakresu ochrony zabytków stanowi art. 94 u.o.z., zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Żaden z ww. przepisów nie nakłada na organy ochrony zabytków obowiązku określania sposobu obwieszczenia. Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie wniosła H. L. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia DWKZ z dnia 20 stycznia 2021 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 154 k.p.a. przez ich niezastosowanie i błędne ustalenie, że J. W. w dniu 3 lutego 2007 r. złożył wniosek o wyjaśnienie na podstawie art 113 § 2 k.p.a. treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. G. z 26 lutego 1980r., a nie wniosek o jej zmianę albo uchylenie i wydanie nowej decyzji, w celu ustalenia granic zabytkowego układu urbanistycznego, położonego obecnie na obszarze S. i P. oraz nierozpoznanie wniosku Burmistrza S. o uchylenie decyzji z 26 lutego 1980 r., 2) naruszenie art. 6, art. 113 § 2 i art. 104 oraz art. 7 k.p.a. i art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r. przez ustalenie, że decyzja z dnia 26 lutego 1980 r. do rejestru zabytków wpisała jako zabytek " miasto zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych ", 3) naruszenie art. 24 § 3 k.p.a., 25 § 1 pkt 1 przez udział w sprawie i wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu i organ podlegający wyłączeniu, 4) naruszenie art.49 § 1 i 2 k.p.a. i niewykonanie obowiązku doręczenia postanowienia sygn. WRiD.5140.112021.KM z 22 stycznia 2021r. wszystkim adresatom. Powyższe zarzuty, znalazły rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Skarżąca podniosła, że według ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednostki podziału terytorialnego lub ustawowo definiowane desygnaty nazw miejscowości nie mogą mieć statusu zabytku i być wpisane do rejestru, gdyż nie są to "dzieła człowieka posiadające wartości zabytkowe", a jedynym dopuszczalnym przypadkiem odejścia od materialnej definicji zabytku jest las, mimo że nie jest dziełem człowieka, który może stać się zabytkiem po wpisaniu do rejestru zabytków, z tym, że warunkiem jest rezygnacja z funkcji produkcyjnej. Zdaniem skarżącej, wydanie w dniu 26 lutego 1980 r. przez dawnego WKZ w J. decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków obiektów: S.- miasto, K.- miasto i S(1). - miasto było wynikiem zwykłej niedbałości o czym świadczą ich uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że w osnowie decyzji wpisowej do rejestru zabytków, nie ma rozstrzygnięcia o wpisaniu do rejestru lasu, a 82 % powierzchni Miasta S. ma statut prawny lasu i jest faktycznie lasem. W tej sytuacji zdaniem skarżącej trudno jest przyjąć, że przedmiotem wpisu jest historyczny układ urbanistyczny, którego lokalizację wyznaczają granice administracyjne, jeżeli 82% tej powierzchni to las. Podstawą ograniczenia prawa własności i uprawnień posiadaczy nieruchomości położonych w S., nie może być wadliwa decyzja oraz pozbawione podstaw prawnych dowolne interpretacje. Zdaniem skarżącej w przeszłości doszło już do potwierdzenia zasadności stanowiska o merytorycznej nieprawidłowości decyzji wpisowej. Wskazała że w korespondencji z Burmistrzem S. ówczesny DWKZ, dostrzegał potrzebę przeprowadzenia studium kulturowego ustalającego wartości zabytkowe na obszarze gminy. Z kolei w dniu 22 września 2008 r, podzielając zasadność stanowiska J. W., wydał postanowienia nr 1208/2008, w którym ustalił, że przedmiotem wpisu jest historyczny układ urbanistyczny S., wskazał jego części składowe, opisał przy pomocy danych ewidencyjnych lokalizację i przedstawił ją na mapie. Skarżąca uważa, że błędem było wybranie niewłaściwej drogi procesowej, gdyż zamiast wydać nową decyzję w sprawie WRiD-JK-6001- 8/08, wydano postanowienie interpretacyjne. Podniosła, że to nie strona domagała się niedopuszczalnej interpretacji, ale była ona wynikiem błędu procesowego organu. Faktycznie wydano nową decyzję, którą błędnie nazwano postanowieniem i przytoczono niewłaściwą podstawę prawną. Wszystkie te okoliczności powinny być zgodnie z art. 7 rozpoznane i tok oraz wynik oceny powinien być należycie przedstawiony w uzasadnieniu właściwego orzeczenia. Obowiązku tego zdaniem skarżącej nie dopełnił organ I instancji, jaki też organ II instancji, co nakazuje uchylenie obu skarżonych postanowień. Skarżąca podniosła również, że DWKZ rozpoznając ponownie sprawę nie rozpoznał podań oraz wniosków stron oraz nie wypełnił poleceń organu II instancji z dnia 24 lutego 2010 r. i odmówił wyjaśnienia wątpliwości, których strony nie miały i nie mają. Skarżąca uważa, że wydając zaskarżone postanowienie organ I instancji i organ II instancji uchylili się od rozpoznania żądań stron, przyjmując z naruszeniem art.7 k.p.a, że przedmiotem postępowania jest wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wpisowej, gdy tymczasem w uznaniu skarżącej są to podania o usunięcie merytorycznych nieprawidłowości wspomnianej decyzji, które powinny być rozpoznane na gruncie art. 154 k.p.a. Nadto skarżąca podkreśliła, że dokonując doręczenia w trybie przewidzianym w art. 49 k.p.a., organ ma obowiązek uwzględnić występujące indywidualne okoliczności i rozważyć, który sposób publikacji i doręczenia spełni swoje cele i czy nie należy wykorzystać wszystkich możliwości wskazanych przez ustawodawcę. Różne są bowiem warunki i realne możliwości doręczenia w ten sposób. Spadek liczby mieszkańców z dawnych 9 000 osób do 5 500 osób i zmiany w strukturze własnościowej spowodowały, że znaczna część, jeżeli nie większość właścicieli i posiadaczy nieruchomości mieszka obecnie poza S. Dlatego zdaniem skarżącej publikacja tylko na tablicy ogłoszeń w budynku urzędu, w godzinach pracy tej jednostki jest niewystarczająca i nie spełniająca swoich celów. Podniosła, że wykonawca ogłoszenia nie może zastąpić organu tak, jak to miało w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że odpowiada ono prawu. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z 16 czerwca 2021 r., znak: DOZ- OAiK.650.341.2021.KS, utrzymujące w mocy postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 stycznia 2021r. Nr 59/2021 odmawiające wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z 26 lutego 1980r., l.dz.KI. Kons.5340/27/281/80, nr rejestru A/1815/611/J, wpisującej do rejestru zabytków S. – miasto. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji lub postanowienia jest niezbędne wówczas, gdy są one niejednoznaczne lub dotknięte zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt I GSK 532/21, LEX nr 3269423). W trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję może wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji, lecz w żadnym razie nie jest dopuszczalne w tym trybie, wprowadzenie do treści decyzji nowego rozstrzygnięcia, bądź zmiany już istniejącego. Tego typu działanie prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego na tej podstawie prawnej sformułowania nowej treści decyzji, czy też nawet wydania nowej decyzji ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1127/18, LEX nr 3194999). Dodać także należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, przypomnieć należy, że Decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia 26 lutego 1980 r., l.dz. KI. Kons. 5340/27/281/80, wpisano do rejestru zabytków S. - miasto (nr rejestru A/1815/611/J). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że miasto powstało w związku z rozwojem hutnictwa szkła. Rozwój jego i przekształcenie w miejscowość o charakterze turystycznym nastąpiło w 2 poł. XIX w. Zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX/XX w. drewniana, łączona z kamieniem. W części górnej miejscowości wyraźnie wykształcone centrum miejskie. Odnośnie statusu wnioskodawcy jako strony postępowania, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ I instancji zasadnie zatem stwierdził istnienie interesu prawnego strony, na podstawie wypisu z rejestru gruntów, wygenerowanego w dniu 12 kwietnia 2010 r., przez Starostę J., który został załączony do akt sprawy, następnie sprawdzonego pod kątem prawidłowości numeru księgi wieczystej, w chwili wydania niniejszego postanowienia. Wnioskodawca J. W. jest właścicielem nieruchomości położonej w S., a więc posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wnioskodawca motywował złożony przez siebie wniosek koniecznością wyjaśnienia wątpliwości co do przebiegu granicy obszaru objętego wpisem do rejestru. Zdaniem Sądu, przedmiotowa decyzja, nie budzi w tym zakresie wątpliwości, których wyjaśnienie byłoby konieczne w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a. W sentencji decyzji z 26 lutego 1980 r., użyto sformułowania "miasto". Zgodnie z definicją legalną zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (dz. U. 2019, poz. 1443 t.j.)., miasto jest to jednostka osadnicza o przewadze zwartej zabudowy i funkcjach nierolniczych, posiadająca prawa miejskie bądź status miasta nadany w trybie określonym odrębnymi przepisami. Granice wpisu do rejestru zabytków miasta S. należy zatem traktować jako tożsame z przebiegiem granic administracyjnych, obowiązujących w chwili wydania decyzji, tj. w roku 1980. S. uzyskała prawa miejskie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 grudnia 1959 r. (Dz. U. z dnia 14 grudnia 1959 r.), na podstawie którego zarządzono utworzenie miasta S. z obszaru osiedla S. Wniosek, który zapoczątkował niniejsze postepowanie, nie mógł być uwzględniony, bowiem w ocenie Sądu, decyzja o wpisie do rejestru zabytków jasno określa przedmiot tego wpisu oraz jego granice, natomiast kwestia ewentualnej wadliwości tej decyzji nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie biorąc pod uwagę przytoczone wyżej orzecznictwo, nie było możliwe uwzględnienie żądania wnioskodawcy poprzez dołączenie załącznika graficznego w postaci mapy geodezyjnej z obszarem terenu objętego wpisem do rejestru. Doszłoby bowiem w wyniku takiego działania, do niedopuszczalnej w trybie art. 113 § 2 k.p.a. zmiany i uzupełnienia treści decyzji. Należy także podkreślić, że wskazane w decyzji z 26 lutego 1980 r., określenie granic obszaru objętego wpisem do rejestru, spotkało się z akceptacją tut. Sądu, który w wyroku z dnia z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 968/19, LEX nr 3072983), wskazał " Biorąc pod uwagę treść decyzji o wpisie do rejestru zabytków "obiektu S. - miasto" (v. sentencja oraz uzasadnienie), stwierdzić trzeba, że ochroną konserwatorską na mocy tego aktu objęty został zarówno układ urbanistyczny, jak i zespół zabudowy miasta S. Z tych powodów nie może budzić wątpliwości, że rozbiórka przedmiotowego w sprawie budynku znajdującego się w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta S. i zespołu budowlanego tego miasta (v. uzasadnienie decyzji o wpisie), wymagała zezwolenia właściwego organu konserwatorskiego, na mocy art. 36 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. (...) W uzasadnieniu decyzji o wpisie do rejestru zabytków wskazano bowiem jedynie przykładowy typ występującej zabudowy, a przy tym - najbardziej charakterystyczny i wartościowy dla tej zabytkowej miejscowości (zabudowa mieszkalna usytuowana luźno wzdłuż głównej drogi, w typie willowym z przełomu XIX i XX w., drewniana, łączona z kamieniem); jednocześnie wskazano także na miasto, czas rozwoju w nim hutnictwa, okres przekształcenia w miejscowość turystyczną, wyraźnie wykształcone centrum miejskie. W konsekwencji uzasadnienie decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie może oznaczać, że tylko zabudowa w nim wprost wymieniona objęta jest ochroną prawną". Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych w skardze art. 6, art. 113 § 2 i art. 104 oraz art. 7 k.p.a. i art. 2 ustawy o ochronie dóbr kultury z dnia 15 lutego 1962 r., poprzez ustalenie, że decyzja z dnia 26 lutego 1980 r. o wpisie do rejestru zabytków wpisała jako zabytek " miasto zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych". Prawidłowość takiego rozumienia obszaru objętego wpisem do rejestru, została bowiem jak wyżej wskazano, potwierdzona. Całkowicie niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 i art. 154 k.p.a. Jak trafnie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 905/15, LEX nr 2168898,: 1. To nie rzeczą organu a strony jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku niejednoznaczności pisma, istotnym jest ocena intencji strony, gdyż to ona jest dysponentem przysługujących jej uprawnień do inicjowania postępowania. W takiej sytuacji, a więc niejasności co do rzeczywistych intencji szeroko rozumianego pisma podmiotu składanego organowi administracji publicznej, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie strony do sprecyzowania jej żądań. 2. Organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma, a ponadto jest obowiązany do czuwania nad stronami, aby te z powodu nieznajomości prawa lub nieporadności procesowej nie poniosły szkody lub negatywnych skutków swoich działań lub zaniechań. Zasady te wynikają wprost z treści art. 9 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że jak wynika z treści znajdującego się w aktach wniosku z dnia 2 lutego 2007 r., nie zawiera on jakiegokolwiek sformułowania, nakazującego przypuszczać, że intencją wnioskodawcy była zmiana decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w J. z dnia 26 lutego 1980 r. w trybie art. 154 k.p.a. Niezasadne są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 § 3 k.p.a., 25 § 1 pkt 1 przez udział w sprawie i wydanie decyzji przez osobę podlegającą wyłączeniu i organ podlegający wyłączeniu. Zgodnie z treścią art. 24 § 3 k.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Z kolei w myśl art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Szczegółowo wskazane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi rzekome przyczyny bezstronności organów, pomijając już ich niezasadność, nie mają w ocenie Sądu żadnego związku z przedmiotem niniejszego postepowania, którego zakres co ponownie należy podkreślić, ogranicza się wyłącznie do kwestii wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z 26 lutego 1980 r. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 49 § 1 i 2 k.p.a. i niewykonanie obowiązku doręczenia postanowienia sygn. WRiD.5140.112021.KM z 22 stycznia 2021r. wszystkim adresatom. Zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a., jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Z kolei art. 49 § 2 k.p.a. stanowi, że dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Takim szczególnym przepisem stanowiącym materialnoprawną podstawę zawiadamiania w trybie obwieszczeń w sprawach z zakresu ochrony zabytków jest art. 94 u.o.z., zgodnie z którym w postępowaniach administracyjnych dotyczących historycznych układów urbanistycznych i ruralistycznych, historycznych zespołów budowlanych oraz terenów, na których znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, strony tych postępowań mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego lub wojewódzkiego konserwatora zabytków przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania. Taki właśnie tryb, zasadnie w ocenie Sądu został zastosowany przez organ I instancji w rozpoznawanej sprawie poprzez zawiadomienie o postanowieniu właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości położonych w S. w drodze obwieszczenia. Żadnego wpływu na skuteczność takiego zawiadomienia, nie ma okoliczność, że znaczna część właścicieli i posiadaczy nieruchomości mieszka obecnie poza S. Ustawodawca w stosunku do wszystkich podmiotów, do których znajduje zastosowanie tryb doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia ustalił datę końcową, którą przyjmuje się jako datę doręczenia decyzji, niezależnie od tego w jakim terminie rzeczywiście strony zawiadamiane na podstawie art. 49 k.p.a. o decyzji się dowiedziały czy też się z decyzją zapoznały ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2932/20, LEX nr 3172865). Obwieszczenie, o którym stanowi art. 49 k.p.a., ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, co umożliwia ewentualny czynny w nim udział. W związku z tym do podmiotów zainteresowanych tym postępowaniem należy podjęcie czynności zapewniających im czynne uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym ( postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 394/20, LEX nr 3048019). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.