II GSK 1127/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Krystyna Anna Stec Sędzia NSA: Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA: Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej A. (...)S. A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1791/17 w sprawie ze skargi A. (...)S. A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. (...)S. A. z siedzibą w T. na rzecz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 4 stycznia 2018 r., sygn. VI SA/Wa 1791/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A (...) S. A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) maja 2017 r. nr (...)w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści Zezwolenia. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. Pismem z 5 sierpnia 2016 r. Spółka zwróciła się do Ministra Rozwoju i Finansów z wnioskiem o wyjaśnienie w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), aktualnego znaczenia pkt I Zezwolenia Nr (...) z dnia (...) października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (który stanowi: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku."), w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr (...)z (...) października 2004 r. Minister Rozwoju i Finansów postanowieniem z (...) listopada 2016 r. odmówił wyjaśnienia treści pkt I zawartego w Zezwoleniu Nr (...) z dnia (...) października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów, postanowieniem z (...)maja 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że postanowienie z (...) listopada 2016 r. wydane zostało w sposób prawidłowy z zachowaniem wymogów określonych w przepisie art. 113 § 2 k.p.a. Organ wskazał, że punkt, którego dotyczył wniosek jest sformułowany jasno i zrozumiale, a także nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto wyjaśnienie jego treści w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r., jak również w świetle zmiany Zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr (...) z (...) października 2004 r., prowadziłoby do interpretacji prawa, a to w trybie art. 113 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jest konieczne wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji niejasnych sformułowań, wyrażeń bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest też powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. WSA stwierdził, że z treści wniosku skarżącej z 5 sierpnia 2016 r. wynika, że domagała się ona wyjaśnienia wątpliwości odnośnie do aktualnego znaczenia pkt I Zezwolenia Nr (...) z dnia (...) października 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej ( o treści: "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 roku."), w świetle zmian regulacji prawnych dotyczących zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych obowiązujących od 1 maja 2004 r. oraz w świetle zmiany zezwolenia dokonanej decyzją Ministra Gospodarki i Pracy Nr (...) z (...) października 2004 r. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że przytoczony punkt I Zezwolenia jest skonstruowany w sposób jasny i precyzyjny i nie budzący wątpliwości, które powinny być wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W ocenie WSA wniosek strony nie wiąże się z wątpliwościami dotyczącymi treści Zezwolenia, ale z okolicznościami w nim nie uregulowanymi i zmierza do zmiany Zezwolenia poprzez przedłużenie okresu jego obowiązywania. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że skoro omawiane postanowienie Zezwolenia jest jasne i zrozumiałe, to nie wymaga wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i w konsekwencji trafna jest odmowa wyjaśnienia wątpliwości co do jego treści. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła A. (...)S. A., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz obu postanowień wydanych w sprawie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 113 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że w sprawie nie zachodziła sytuacja wymagająca wyjaśnienia zgłoszonych przez stronę wątpliwości co do okresu obowiązywania Zezwolenia, pomimo iż z okoliczności sprawy ewidentnie wynika, że intencją organu było "zakotwiczenie" końcowej daty tego okresu z upływem okresu funkcjonowania KSSE, a nie literalnie z datą wskazaną w Zezwoleniu, tj. z dniem 8 sierpnia 2016 r.; 2. art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo, że zaskarżony akt prawny został wydany z naruszeniem zasady przekonywania, a w konsekwencji również zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegające na braku odniesienia się do kluczowej argumentacji skarżącej w zakresie okresu ważności Zezwolenia oraz na pominięciu przesłanek warunkujących zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a., co skutkuje niemożnością poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kontrolę instancyjną; b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 1994 r. poz. 600 z zm.; dalej: ustawa sse), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy okres obowiązywania zezwolenia strefowego został zapisany za pomocą daty dziennej, to taki zapis wyklucza odniesienie się w tym zakresie do pewnych zdarzeń przyszłych, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 9 ustawy o see prowadzi do konkluzji, że wskazanie daty końcowej obowiązywania zezwolenia strefowego jest technicznym sposobem odzwierciedlenia intencji "zakotwiczenia" końcowej daty tego okresu z konkretnym zdarzeniem przyszłym (tu: upływem okresu funkcjonowania KSSE). W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 28 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. W tym miejscu stwierdzić trzeba, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znane są okoliczności innego postępowania, ściśle związanego z niniejszą sprawą, a zakończonego wyrokiem NSA z 1 czerwca 2021 r. (sygn. II GSK 1322/18), co wskazuje na dwutorowość działań strony skarżącej, jednakże pozostaje bez wpływu na niniejszą sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, że problemy prawne objęte zarzutami rozpatrywanej skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyroku z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. II GSK 890/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy rozstrzygnięcia wyrażone we wskazanym orzeczeniu, uznając że są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo powiązał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z przepisem art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że art. 151 p.p.s.a. ma charakter tzw. przepisu wynikowego, którego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom materialnym bądź procesowym. Autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. Wiąże się to z koniecznością wskazania przepisów wadliwie stosowanych przez organ, bowiem tylko przy naruszeniu prawa przez organ można zakładać, że wyrok sądu pierwszej instancji będzie wadliwy na skutek zaakceptowania wad postępowania administracyjnego. Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Wskazane tam wymagania są istotne dla oceny motywów wydanego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji Sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11; te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska Sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została wszechstronnie i trafnie uzasadniona. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, 11 i 113 § 2 k.p.a., przy czym kluczowe znaczenie dla tej konstrukcji zarzutów ma zarzucane naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można uzupełniać ani interpretować decyzji; nie można także dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Tryb ten służy bowiem wyjaśnieniu niejednoznacznych lub niejasnych sformułowań zawartych w decyzji, które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia. WSA uznał, że użyte w pkt I Zezwolenia sformułowanie "Zezwolenia udziela się do dnia 8 sierpnia 2016 r." w sposób precyzyjny i jednoznaczny określiło termin, na jaki zostało wydane skarżącej Zezwolenie nr (...), a zatem brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Trafnie więc organ odmówił wyjaśnienia wątpliwości, co do treści pkt I tego zezwolenia. Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej, WSA nie dokonał wadliwej oceny poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organ art. 113 § 2 k.p.a., bowiem nie pominął "przesłanek warunkujących zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a.", co autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji. Ponadto, mając na uwadze charakter postępowania w trybie art. 113 § 2 k.p.a., WSA nie miał podstaw do "odniesienia się do kluczowej argumentacji skarżącej w zakresie okresu ważności Zezwolenia", na co trafnie wskazuje WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle powyższego za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 9 ustawy o s.s.e., którego to przepisu Sąd pierwszej instancji nie stosował i nie miał więc potrzeby jego interpretacji w drodze wykładni. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 16 ust. 9 ustawy o s.s.e., co do zasady odnoszą się do zagadnienia prawnomaterialnej podstawy zmiany warunków zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie K. Specjalnej Strefy Ekonomicznej, udzielonego Spółce (...) października 1999 r., a jak już wyżej wyjaśniono, w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wydał decyzję może wyjaśnić wątpliwości co do treści decyzji, lecz w żadnym razie nie jest dopuszczalne w tym trybie wprowadzenie do treści decyzji nowego rozstrzygnięcia, bądź zmiany już istniejącego. Tego typu działanie prowadziłoby bowiem do niedopuszczalnego na tej podstawie prawnej sformułowania nowej treści decyzji, czy też nawet wydania nowej decyzji (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r., sygn. II OSK 1529/10). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny, zasądzając na rzecz organu kwotę 360 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.