II OSK 606/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 437/20 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie sprostowania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 437/20 uwzględnił skargę J. G. i uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] lutego 2020 r. nr [...], którym w pkt 1 uchyliło w całości swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r., zaś w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy w B. z [...] stycznia 2007 r. znak: [...] prostującego oczywistą omyłkę w decyzji tego organu z [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd I instancji wskazał, że ww. postanowieniem z [...] stycznia 2007 r. organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji o warunkach zabudowy w ten sposób, że na pierwszej stronie w wersie 13 od góry słowa "rozbudowa budynku mieszkalnego" zastąpił słowami "przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego". Ponadto w punkcie 5.1 decyzji słowo "ul. [...]" zastąpił słowami "ul. [...] i ul. [...]". W ocenie Sądu I instancji powyższa zmiana nie stanowiła oczywistej omyłki, polegającej na przeoczeniu w treści decyzji wskazania dostępu do terenu inwestycji również zjazdem z ul. [...]. Jak wynika bowiem z akt sprawy (co słusznie zauważyło Kolegium orzekając po raz pierwszy w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu omyłki), w toku postępowania postanowienie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej skutkowało de facto zmianą decyzji o warunkach zabudowy w jej istotnej części, ponieważ urządzenie nowego zjazdu z posesji inwestorów od ul. [...] bez wątpienia zmienia zasięg oddziaływania ich inwestycji, a tym samym poszerza krąg podmiotów – stron, które winny brać udział w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy. W ocenie Sądu powyższe stanowi o rażącym naruszeniu prawa i przesądza o słuszności eliminacji wadliwego aktu z obiegu prawnego. Podkreślono, że uzasadnienie interesu prawnego skarżącego w tej sprawie stanowi owo pośrednie sąsiedztwo z nieruchomością inwestorów. Poprzez zmianę dojazdu do nieruchomości, dla której procedowane były warunki zabudowy w ten sposób, że urządzono zjazd od strony ul. [...], doszło do nowej delimitacji obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji, którą objęto także nieruchomość skarżącego. Upływ czasu, na co zwracało uwagę Kolegium orzekając w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma znaczenia w sprawie. Charakter naruszenia jest w ocenie Sądu rażący, a zastosowania do art. 156 § 1 pkt 2 nie ma norma art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. B. - uczestniczka postępowania, zaskarżając go w całości. 2.1. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107; dalej: Pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa, polegające na uwzględnieniu skargi, pomimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, iż ww. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o ustaleniu warunków zabudowy nie zmieniało treści jej rozstrzygnięcia, albowiem jedynie uzupełniło o treść, która już wynikała z jej części graficznej, stanowiącej jej integralną część, tj. załącznika nr 3, czyniąc jedną spójną całość, 2) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: upzp) polegające na uwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki i niepoinformowanie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym przez pominięcie M. S., S. S., A. B. obecnie H. (właścicieli dwóch nieruchomości - przy ul.[...]) i niedoręczenie im postanowień, ani żadnych pism w niniejszym postępowaniu oraz skierowanie orzeczeń wyłącznie do A. B. - poprzedniego właściciela nieruchomości; 3) naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 in fine Ppsa - wobec nieustalenia wszystkich stron postępowania, w wyniku uchybień procesowych jw. -skutkujące nieważnością postępowania. 2.2. Podniesiono nadto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 28 Kpa w zw. z art. 63 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że stronami postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia są strony tożsame jak w postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy w 2006 r., pomimo zaszłych zmian właścicielskich, czego skutkiem było niepoinformowanie wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym, tj. M. S., S. S. i A. H. (właścicieli nieruchomości - przy ul. [...]) i niedoręczenie im wskutek naruszeń, postanowień, ani żadnych pism i orzeczeń w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy B. oraz skierowanie ich wyłącznie do A. B.(poprzedniego właściciela nieruchomości), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 113 Kpa, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sprostowanie postanowieniem oczywistej omyłki zawartej w ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, polegającej na uzupełnieniu w części 5.1 ww. decyzji słowa - dodatkowego wjazdu do posesji od "ul.[...]", zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3 wydanej decyzji, który stanowił jej integralną część, stanowi zmianę decyzji/rozstrzygnięcia, a zatem jest rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności ww. postanowienia, podczas gdy było oczywistą omyłką podlegającą w trybie sprostowania na podstawie art. 113 Kpa, 3) w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższego zarzutu określonego w pkt 2, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a nie naruszenia prawa, bowiem wydane postanowienie o sprostowaniu nie zmieniało rozstrzygnięcia decyzji, i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, 4) w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd zasadności zarzutu z pkt 2, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa wskutek wydania postanowienia o sprostowaniu decyzji: a) naruszenie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie znajdują one zastosowania w przypadku wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z wydanym wyrokiem TK jw., w konsekwencji czego Sąd zastosował normę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., przez ich niezastosowanie w wyniku błędnej wykładni wskazanej w poprzednim zarzucie niniejszej skargi, polegające na przyjęciu, że pomimo upływu 10 lat od wydania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa jest możliwe stwierdzenie nieważności takiej decyzji, w konsekwencji czego Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej odrzucenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 4.4. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutów dotyczący niezapewnienia udziału w postępowaniu stronom innym niż skarżąca kasacyjnie, która brała czynny udział w postępowaniu. W tej kwestii podstawowe znaczenie ma to, że naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy i przy uwzględnieniu przez sąd stanowiska podmiotu, którego prawa jako strony zostały naruszone (por. m.in. wyroki NSA z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, z glosą aprobującą J. Borkowskiego - OSP 2011/2; z 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 420/19, z 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1268/18). Innymi słowy zarzut ten może zgłosić jedynie podmiot, który uważa, że nie brał udziału w postępowaniu. Uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Inne podmioty, jak w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym. 4.5. Ponadto w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o nieważności postępowania sądowego z uwagi na pozbawienie strony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa), ponieważ wszystkie strony postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia miały możliwość obrony swoich praw. 4.6. W związku z powyższym należy uznać za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 Kpa w zw. z art. 63 ust. 1 upzp oraz art. 28 Kpa w zw. z art. 63 ust. 1 upzp oraz art. 183 § 2 pkt 5 Ppsa. 4.7. Przechodząc do kwestii oceny stopnia wadliwości postanowienia o sprostowaniu decyzji, to Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 113 Kpa przyjętą w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 113 § 1 Kpa organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. W powołanym przepisie ustawodawca uregulował tryb usuwania nieistotnych wad decyzji administracyjnej. Nieprawidłowości te przybierają postać oczywistych omyłek, polegających na widocznym, niebudzącym wątpliwości niewłaściwym użyciu słowa, wbrew zamierzeniom organu administracji publicznej. Wymóg ten jest spełniony, gdy treść decyzji wskazuje na wyrażenie poglądu jednoznacznie odmiennego od zamysłu organu administracji publicznej. Takim uchybieniem jest w szczególności błąd pisarski, czyli nieprawidłowy dobór słów lub mylna pisownia określonego wyrażenia, jak i błąd rachunkowy, czyli nietrafny dobór cyfr lub wynik obliczeń, mimo wskazania co do zasady prawidłowego sposobu przeprowadzenia operacji matematycznych. Wymienione wady powinny mieć charakter techniczny, a przy tym nie oddziaływać istotnie na wydane rozstrzygnięcie. Zatem sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia. Nie jest dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (np. wyroki NSA z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 725/18, z 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2041/18, LEX nr 3098148). 4.8. Z powyższego wynika, że sprostowanie decyzji o warunkach zabudowy w jej istotnej części, tj. dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej i dopuszczenie urządzenia nowego zjazdu od ul. [...], stanowi merytoryczną modyfikację warunków zabudowy. Zmiana ta dotyczyła istotnego elementu stanu faktycznego, odnoszącego się wprost do kluczowej przesłanki warunkującej określenie warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp a więc rozstrzygnięcia decyzji. Nie ma w tym zakresie znaczenia oznaczenie graficzne w załączniku do decyzji, bowiem zasady dostępu do drogi publicznej są określane w rozstrzygnięciu decyzji. Organ wydając postanowienie o sprostowaniu decyzji w tym zakresie w sposób oczywisty wypaczył sens art. 113 § 1 Kpa. Doniosłość tego naruszenia poprzez nieuprawnioną merytoryczną modyfikację ostatecznej decyzji i jego oczywistość wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa. W związku z tym zarzuty naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i art. 113 Kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie zasługują na uwzględnienie. 4.9. W świetle powyższego i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej materiał sprawy nie pozwalał na stwierdzenie, że ww. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o ustaleniu warunków zabudowy, nie zmieniało treści jej rozstrzygnięcia. Zatem również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa nie mógł odnieść zamierzonego skutku. 4.10. Błędnie w skardze kasacyjnej wskazuje się także na wystąpienie określonej w art. 156 § 2 Kpa negatywnej przesłanki tj. upływu czasu, wykluczającej możliwość stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o warunkach zabudowy. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 nie odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na charakter uprawnienia jakie ona kształtuje w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć należy, co zresztą bardzo podkreślał sam Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku, że dotyczy ono tylko sytuacji, kiedy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Jak stwierdził Trybunał, "zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów". Innymi słowy chodzi o sytuacje kiedy określona osoba korzysta z praw wynikających z aktu administracyjnego przez dłuższy okres czasu. W przeciwieństwie do sytuacji, która stanowiła podstawę wydania wyroku przez Trybunał, to jest ekspektatywy nabycia prawa do nieruchomości w trybie dekretu warszawskiego, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie mamy do czynienia z wieloletnim korzystaniem z uprawnień przyznanych taką decyzją. Decyzja o warunkach zabudowy jako określająca dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu nie kreuje uprawnienia, z którego określony podmiot korzysta w sposób trwały. Skutkiem tej decyzji jest bowiem albo dopiero skonkretyzowanie uprawnienia do zagospodarowania nieruchomości w formie zgody budowlanej albo wieloletnie nieskorzystanie z tej decyzji i wtedy nie można mówić o korzystaniu z praw wynikających z aktu administracyjnego przez dłuższy okres czasu (po. wyrok NSA z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1939/20). Zarzut naruszenia art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP jest więc niezasadny. Na marginesie odnosząc się do kwestii upływu czasu wskazać jednak należy, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium musi zastosować art. 156 § 2 Kpa w aktualnym tj. obowiązującym od 16 września 2021 r. brzmieniu. 4.11. Reasumując wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.12. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.