II SAB/Bd 83/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku K. Z. z [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku K. Z. z [...] czerwca 2021 r.; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący K. Z. (zwany dalej "Skarżącym") [...] czerwca 2021 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, skierował do Zespołu Szkół Ekonomiczno – Administracyjnych w B. (zwanego dalej "Zespołem Szkół") wniosek o udostępnienie informacji publicznej – wskazanie powodu zwolnienia ze szkoły nauczyciela D. B. tj. czy to była jej chęć zwolnienia się ze szkoły czy też została zwolniona dyscyplinarnie. W odpowiedzi Dyrektor Zespołu Szkół pismem z [...] czerwca 2021 r. poinformował Skarżącego, że informacje dotyczące stosunku pracy (przyczyna rozwiązania stosunku pracy nauczyciela) nie mają charakteru informacji publicznej, wobec czego nie mogą być udostępnione. Pismem z [...] lipca 2021 r. K. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół domagając się zobowiązania go przez Sąd do załatwienia ww. wniosku z [...] czerwca 2021 r. oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Skarżący zaznaczył, że złożony przez niego wniosek nie został załatwiony do dnia wniesienia skargi pomimo, że dotyczy udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żądane przez Skarżącego informacje nie są informacją publiczną i wobec tego nie podlegały udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji publicznej w takim przypadku nie wymaga wydania decyzji. W przedmiotowej sprawie we właściwym terminie nieprzekraczającym 14 dni Skarżący został powiadomiony o ww. okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.d.i.p."), dotyczącego przyczyny rozwiązania stosunku pracy konkretnego nauczyciela. Istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Zespołu Szkół Ekonomiczno – Administracyjnych w B. jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 4 - na podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920) oraz art. 8 ust. 16 w zw. art. 91 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm., zwanej dalej Prawem oświatowym), przyjąć należy, że zespół szkół jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego mającą na celu wykonywanie zadań z zakresu edukacji. Dyrektor tego zespołu, zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 91 ust. 4 Prawa oświatowego kieruje z kolei działalnością szkoły oraz reprezentuje ją na zewnątrz i jako jej organ jest podmiotem reprezentującym tę jednostkę, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sąd stwierdził ponadto, że informacja, o którą wystąpił Skarżący jest informacją publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako "informacji publicznej" decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej. Stanowi on, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólna definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który określa rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje mające charakter publicznych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna", uznając za nią wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym lub Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 29 czerwca 2017 r. sygn. II SAB/Op 91/17, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (w skrócie "CBOSA") dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez sam fakt zatrudnienia w szkole publicznej, która jest jednostką dysponującą środkami publicznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 lutego 2016 r. sygn. II SAB/Łd 208/15, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe aspekty należy stwierdzić, że informacja o sposobie rozwiązania stosunku pracy nauczyciela jest informacją publiczną. Jest to bowiem informacja służąca z jednej strony - weryfikacji, jak wskazana osoba pełniąca funkcję publiczną wykonywała swoje obowiązki (czy np. niewłaściwe wypełnianie obowiązków skutkowało zwolnieniem dyscyplinarnym), a z drugiej strony weryfikacji, w jaki sposób funkcjonuje jednostka organizacyjna, w której ta osoba była zatrudniona (odnośnie uznawania za informacje publiczne informacji dotyczących nawiązywania stosunku pracy, warunków zatrudnienia oraz rozwiązywania stosunku pracy – por. wyroki WSA w Opolu z 29 czerwca 2017 r. sygn. II SAB/Op 91/17, WSA w Kielcach z 23 czerwca 2021r. sygn. II SAB/Ke 74/21, WSA w Olsztynie z 24 sierpnia 2021 r. sygn. II SAB/Ol 66/21 – publ. CBOSA). W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Odmowa taka następuje w formie decyzji administracyjnej. Organ w drodze decyzji administracyjnej może również umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy zaznaczyć, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015r., sygn. akt I OSK 675/15, publ. CBOSA). W badanej przez Sąd sprawie Dyrektor Zespołu nie podjął w terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji odmownej czy o umorzeniu postępowania. Wskazywana przez organ okoliczność, iż określona informacja zawiera dane osobowe nie oznacza, że traci ona charakter informacji publicznej . Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Tymczasem w badanej sprawie organ nie wydał stosownej decyzji odmownej z powołaniem się na ograniczenia określone w art. 5 ust. 1 czy ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie zaś stosownego aktu przewidzianego w przepisach u.d.i.p. jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności. Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że w dacie orzekania przez Sąd organ pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie mu informacji o sposobie rozwiązania stosunku pracy wskazanego we wniosku nauczyciela co spowodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z [...] czerwca 2021 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p. – o czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Podkreślenia wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność Sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola Sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami Sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie trzecim sentencji wyroku, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że nieudostępnienia wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli organu, ale dokonania błędnej wykładni przepisów u.d.i.p. W ocenie Sądu bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku nie nosiła zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. , a wynikała z błędnego przekonania organu co do charakteru żądanej informacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.