I OZ 639/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/21 o odmowie przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/21 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2021 r. znak: WS-VI.7570.1.26.2021.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1086/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odmówił P. M. przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 lipca 2021 r. znak: WS-VI.7570.1.26.2021.MD w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył P. M., reprezentowany przez adwokata T. P., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") poprzez odmowę przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, podczas gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki przewidziane w tym przepisie, wobec czego Sąd winien był przywrócić termin do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej; z ostrożności procesowe, także: - art. 47 § 1 w zw. z art. 32 i 33 § 1 w zw. z art. 12 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że Powiat K. jest stroną w ramach postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, podczas gdy stanowisko to jest sprzeczne z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, co znajduje potwierdzenie w uchwale NSA 7 sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15); - art. 177a p.p.s.a. w zw. z § 57 ust. 1 zd. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (dalej: Regulamin), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że referendarz sądowy posiada ustawowe kompetencje do wzywania do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnie wskazanych przepisów winna prowadzić do stwierdzenia, że z uwagi na nadrzędność ustawy nad rozporządzeniem, referendarz sądowy nie posiada ustawowych kompetencji do wzywania do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, a § 57 ust. 1 zd. 2 Regulaminu jako sprzeczny z art. 177a p.p.s.a. w zw. z § 57 zd. 1 Regulaminu nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie; - § 57 ust. 1 zd. 2 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy tej regulacji Referendarz sądowy jest uprawniony do wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia winna skutkować przyjęciem, że referendarz sądowy może jedynie ustalić, czy zasadne jest wezwanie do usunięcia braków formalnych, a nie samodzielne wykonać tę czynność procesową. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: 1) zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej; ewentualnie: - uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. 2) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W opinii NSA słusznie stwierdził sąd wojewódzki, że skarżący nie uprawdopodobnił, jakoby niedotrzymanie terminu miało charakter niezawiniony. Instytucja przywrócenia terminu ma na celu wyeliminowanie negatywnych skutków jego uchybienia w sytuacji, gdy do tego uchybienia doszło w rezultacie okoliczności niezawinionych przez uczestnika postępowania zobowiązanego do dokonania określonej czynności procesowej w oznaczonym czasie. Zgodnie bowiem z art. 86 § p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Ponadto w myśl art. 87 p.p.s.a. pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, a w piśmie tym uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. Równocześnie z ww. wnioskiem należy także dokonać czynności sądowej, której nie dokonano w terminie. Z przywołanych regulacji wynika, że instytucja przywrócenia terminu ma charakter wyjątkowy i skorzystanie z niej nie jest możliwe, gdy strona postępowania dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Innymi słowy, przywrócenie terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dla przykładu można wskazać, że do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się w orzecznictwie m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 września 2010 r., sygn. akt II OZ 849/10; z 28 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 179/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Równocześnie podkreślenia wymaga, że w świetle art. 86 § 1 p.p.s.a. postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności procesowej ma charakter wnioskowy. Sąd administracyjny nie jest władny podjąć żadnych działań w tym zakresie z urzędu. Ponadto (co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 320/11; CBOSA), rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu, sąd jest zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia przede wszystkim na podstawie treści wniosku (podniesionych tam okoliczności faktycznych i racji prawnych) oraz dokumentów zebranych w aktach sprawy. Obowiązek taki wynika z systemowego odczytania art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. W myśl bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień), sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odpowiednie odczytanie powołanej regulacji na gruncie postępowania dotyczącego przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, kończącego się postanowieniem dotyczącym wniosku strony, polega na tym, że jako podstawę oceny sądu należy przyjąć akta sprawy, które dokumentują wszystkie ustalenia faktyczne poczynione w danym postępowaniu. Tym samym to do podmiotu wnioskującego o przywrócenie terminu należy takie umotywowanie wniosku, ewentualnie dodatkowe poparcie swoich twierdzeń niezbędną dokumentacją, aby w sposób możliwie wyczerpujący i przekonujący dla sądu administracyjnego uprawdopodobnić brak winy w niedochowaniu terminu. Podkreślenia wymaga przy tym, że z uwagi na charakter działania (zakres kognicji) sądu kasacyjnego, który sprowadza się jedynie do badania prawidłowości działania sądu pierwszej instancji, a nie do powtórnego merytorycznego rozpoznania danej sprawy, wspomniane okoliczności muszą zostać wykazane na etapie rozpatrywania wniosku o przywrócenie terminu przez sąd I instancji. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że strona reprezentowana przez pełnomocnika ponosi skutki jego nieprawidłowego działania, jego uchybień czy zaniedbań. Czynności dokonane przez pełnomocnika wywierają bezpośredni skutek dla osoby mocodawcy w okresie istnienia umocowania. To na pełnomocniku (tu: będącym adwokatem) - z racji jego profesjonalizmu i wiedzy fachowej - ciąży wyższy stopień należytej staranności w prowadzeniu spraw swego mocodawcy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie właściwie ocenił, że podniesione przez pełnomocnika skarżącego okoliczności nie mogą świadczyć o uprawdopodobnieniu braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Prawidłowo w tym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, kryterium braku winy w uchybieniu terminu należy oceniać z uwzględnieniem miernika staranności wymaganego przy dokonywaniu czynności procesowej przez tego pełnomocnika. Pełnomocnik, który zgodził się reprezentować stronę, ma obowiązek działania w imieniu i na rzecz mocodawcy z równą starannością, jakby działał na własną rzecz, a mocodawca ponosi ryzyko ujemnych skutków niestarannego zachowania się profesjonalnego pełnomocnika. Także działania pracowników kancelarii rozciągają się na samego pełnomocnika, bowiem fachowy pełnomocnik zobowiązany jest w taki sposób zorganizować pracę prowadzonej przez siebie kancelarii, aby z powodu jego nieobecności, czy powierzenia prowadzenia spraw jej pracownikom reprezentowane przez niego strony nie poniosły szkody związanej z uchybieniem terminu do dokonania czynności procesowych. Właściwa organizacja wewnętrznej pracy w kancelarii jest traktowana jako dochowanie staranności warunkującej brak winy w uchybieniu terminu. Należy zatem uznać, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, bowiem sąd wykazał, że nie zaistniały okoliczności braku winy pełnomocnika w uchybieniu terminowi do uzupełnienia braków formalnych skargi. Sąd I instancji na marginesie zasadniczych rozważań, odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, że referendarz sądowy nie mógł wezwać do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej, wskazał na regulację zawartą w art. 49 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 167a p.p.s.a. Na tym tle skarżący kasacyjnie ponowił w zażaleniu zarzut, że wezwanie do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej zostało dokonane przez osobę nieuprawnioną, tj. referendarza sądowego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 86 § 1 p.p.s.a. termin może być przywrócony, jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy. Wydanie przez referendarza sądowego zarządzenia o wezwaniu do usunięcia braku formalnego skargi kasacyjnej nie stanowi okoliczności świadczącej o braku winy strony w uchybieniu terminu. Wskazać następnie należy, że zgodnie z art. 193 p.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z zastrzeżeniami zawartymi w dalszej części tego przepisu. Upoważnienie referendarza sądowego do wydawania zarządzeń wzywających stronę postępowania do uzupełnienia braków formalnych pism procesowych wynika z art. 49 § 1 p.p.s.a. ("jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej") w związku z art. 49 § 4 p.p.s.a. (czynności, o których mowa w § 1 i 2, może wykonywać referendarz sądowy"). Powyższa kompetencja referendarza sądowego znajduje dodatkowe potwierdzenie w § 57 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177), zgodnie z którym "w razie wniesienia skargi kasacyjnej lub zażalenia przewodniczący wydziału orzeczniczego bada, czy środek odwoławczy odpowiada wymaganiom formalnym oraz czy został uiszczony wpis, a w razie potrzeby wzywa do usunięcia braków formalnych lub uiszczenia wpisu. Przewodniczący wydziału orzeczniczego może powierzyć referendarzowi sądowemu ustalenie, czy środek odwoławczy czyni zadość wymaganiom formalnym, a w razie potrzeby wezwanie do usunięcia braków formalnych". Ponadto, odpisów zarządzeń referendarza sądowego (podobnie jak przewodniczącego), w tym tych dotyczących wezwania do usunięcia braków formalnych pism procesowych, nie doręcza się stronom. Doręczane jest jedynie wezwanie, w którym osoba je kierująca (pracownik sekretariatu właściwego wydziału sądu) powołuje się na treść konkretnego zarządzenia referendarza sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej w składzie siedmiu sędziów uchwale z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 13/13, stwierdził, że niedołączenie przez stronę skarżącą wymaganej liczby odpisów skargi i odpisów załączników, zgodnie z art. 47 § 1 p.p.s.a., jest brakiem formalnym skargi, który może być usunięty na wezwanie Sądu w trybie określonym w art. 49 § 1 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FSK 1166/20, stwierdził, że brak formalny skargi kasacyjnej (w sprawie chodziło o brak umocowania pełnomocnika do działania za stronę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) może być usunięty na wezwanie Sądu w trybie określonym w art. 49 § 1 i § 3 p.p.s.a. Należy zatem przyjąć, że referendarz sądowy może być upoważniony do wydawania zarządzeń wzywających stronę postępowania do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej. Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że na karcie 129 akt sądowych znajduje się zarządzenie referendarza sądowego z dnia 22 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wezwania pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie do usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, a inspektor sądowy prawidłowo wykonał polecenie zawarte w tym zarządzeniu, kierując do adw. Tomasza Perka wezwanie o treści odpowiadającej treści zarządzenia referendarza sądowego (karta 130). Odnosząc się do sformułowanego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 47 § 1 w zw. z art. 32 i art. 33 § 1 w zw. z art. 12 p.p.s.a. należy przypomnieć, że w niniejszej sprawy przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej w postaci złożenia odpisu skargi kasacyjnej dla uczestnika postępowania. Nie ma zatem podstaw do badania, czy określony podmiot może być uczestnikiem niniejszego postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.