VII SA/Wa 2402/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 stycznia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W M od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W M, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] nakładającą na W M obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 8 marca 2021 r. W M zwrócił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej w skrócie PINB) o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] rozbudowanej w poziomie parteru we wschodnim skrzydle. W związku z powyższym organ powiatowy w dniu [...] kwietnia 2021 r. przeprowadził kontrolę na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. Podczas oględzin stwierdził, iż znajduje się tam wolnostojący budynek mieszkalny, murowany, o trzech kondygnacjach nadziemnych i podpiwniczeniu. Obiekt zrealizowano w oparciu o decyzję Urzędu Gminy [...] nr [...]z dnia [...] maja 1992 r., zezwalającą D L na budowę budynku mieszkalnego dwurodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] . Inwestor uzyskał od Urzędu Gminy [...] potwierdzenie przyjęcia do użytkowania w/w obiektu budowlanego - pismo z dnia 30 maja 1995 r. W czasie kontroli stwierdzono również, że w wyniku aranżacji budynku wydzielono 6 lokali, co zostało poświadczone w piśmie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. Według oświadczenia W M, w 2000 r. dobudowana została część stanowiąca dodatkowe wejście do budynku oraz kuchnia i wymiary tej części wynoszą 1,85 mx 7,95 m (po obrysie) i wysokość ok. 3,20 m. Właściciel nie posiada pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku Urząd [...] Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w dniu 19 kwietnia 2021 r. przekazał akta archiwalne przedmiotowej inwestycji, w związku z czym organ I instancji ponownie w dniu [...] czerwca 2021 r. przeprowadził oględziny obiektu. W trakcie kontroli ustalono, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Gminy [...] nr [...]z dnia [...]maja 1992 r. Zmiany te polegały na: wykonaniu pełnego podpiwniczenia budynku, zmianie kształtu i zakresu skarpy przy budynku, zmianie układu ścian działowych w piwnicy, zmianie przeznaczenia części pomieszczeń w piwnicy (wykonano dodatkowe pokoje z pomieszczeń magazynowych, salon z kuchnią z pomieszczenia pracowni), zmianie na parterze i na I piętrze układu ścian działowych, zmianie ilości pomieszczeń kuchennych oraz łazienek, zmianie lokalizacji drzwi, zmianie układu ścian działowych, zmianie sposobu użytkowania strychu na pomieszczenia użytkowe tj. pokoje, kuchnia, łazienka, wykonaniu tarasu przy klatce schodowej dostępnego z salonu, wykonanie stropu drewnianego, nad którym jest pomieszczenie strychu dostępne z salonu, przeznaczenie na parterze pomieszczenia garażu na pokój i wykonaniu okien w miejscu bramy wjazdowej. Stwierdzono ponadto, że w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego budynek został rozbudowany o część stanowiącą (dodatkowe) wejście do budynku i kuchnię. Od 4 września 2000 r. właścicielem budynku jest W M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] , uznając, że dokonane odstępstwa mają charakter istotny w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...], zrealizowanego z odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji Urzędu Gminy [...] o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...]maja 1992 r. (zawiadomienie z dnia [...]czerwca 2021 r.). Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. organ powiatowy nałożył na W Mobowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie czterech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.). Organ wskazał, że budynek ten zrealizowano na podstawie decyzji Urzędu Gminy [...] nr [...] z dnia [...]maja 1992 r., a następnie zaświadczeniem z dnia [...]maja 1995 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził przyjęcie przedmiotowego obiektu do użytkowania. Z inwentaryzacji sporządzonej w marcu 2021 r. przez mgr inż. arch. P M (uprawnienia bud. [...]) wynika, iż w porównaniu z zatwierdzonym projektem budowlanym stwierdzono wykonanie pełnego podpiwniczenia budynku, zmianę kształtu i zakresu skarp przy budynku, zmianę układu ścian działowych w piwnicy, zmianę przeznaczenia części pomieszczeń w piwnicy, na parterze i I piętrze zmieniono układ ścian działowych, zmianę ilości pomieszczeń kuchennych, łazienek, lokalizacji drzwi, na poddaszu zmianę układu ścian działowych zmianę sposobu użytkowania strychu na pomieszczenie użytkowe, wykonanie tarasu przy klatce schodowej dostępnego z salonu, stropu drewnianego, nad którym jest pomieszczenie strychu dostępne z salonu, na parterze pomieszczenie garażu przeznaczono na pokój, w miejscu bramy wjazdowej wykonane są okna. W stosunku do projektu budynek został rozbudowany o część stanowiącą dodatkowe wejście do budynku i kuchnię. Dobudowę przybudówki od strony wschodniej oraz przebudowę pomieszczenia garażu na pokój wykonano w 2000 r., inwestorem był W M, który poinformował, że pozostałe roboty zostały wykonane przed wrześniem 2000 r. (stan zastany przy zakupie obiektu). W ocenie organu I instancji, dokonane odstępstwa mają charakter istotny w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W związku z tym organ - decyzją z [...] czerwca 2021 r. – umorzył postępowanie "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w celu zmiany sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny - 6 lokalowy". Organ wszczął natomiast postępowanie "w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]przy ul. [...] zrealizowanego z odstępstwami istotnymi od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w decyzji nr [...]z dnia [...]maja 1992 r. Urzędu Gminy [...]o pozwoleniu na budowę." Organ uznał, że wskazane odstępstwa od projektu budowalnego są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, zatem zawiadomienie o zakończeniu budowy z 1995 r. było nieskuteczne. Późniejsza rozbudowa budynku po złożeniu tego nieskutecznego zawiadomienia powoduje, że zalegalizowanie dokonanych odstępstw od projektu może nastąpić wyłącznie w trybie naprawczym (art. 50-51 Prawa budowlanego). W tym stanie faktycznym zaistniała podstawa do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładającej obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. W M złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego, należało uchylić zaskarżoną decyzję PINB dla [...], jednakże z powodu innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. zwrócił się z prośbą do PINB dla [...] m.in. o przekazanie zwrotnych potwierdzeń decyzji Nr [...] przez J N i KN. W odpowiedzi na powyższe organ przesłał adresowane do w/w osób koperty zawierające decyzję Nr [...], każda z adnotacją "Adresat nie żyje". Uwzględniając tę okoliczność organ zauważył, że organ winien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu a charakter strony przysługujący osobie fizycznej, wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji (wyrok WSA w Warszawie 10 kwietnia 2018 r. VII SA/Wa 1587/17). PINB dla [...]powinien zatem zweryfikować informację odnośnie śmierci właścicieli działki o nr ew. [...] i dalej ustalić, czy są znani następcy prawni działki sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której usytuowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Śmierć osoby, będącej stroną toczącego się przed organami nadzoru budowlanego postępowania powoduje bowiem, że stroną w tym postępowaniu staje się osoba (osoby) wskazana w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku jako spadkobierca zmarłego, bądź w akcie poświadczenia dziedziczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie w sprawie i czyniąc jego adresatem m.in., osoby zmarłe naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. PINB dla [...] powinien zatem ustalić obecny krąg osób dysponujących przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących błędnego zastosowania przez organ I instancji art. 50-51 Prawa budowlanego, zamiast uproszczonego postępowania legalizacyjnego, organ wskazał, że w myśl art. 49f ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia, jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Budynek mieszkalny przy ul. [...] zrealizowano na podstawie decyzji Urzędu Gminy [...] nr [...]z dnia [...]maja 1992 r., a następnie zaświadczeniem z dnia [...]maja 1995 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził przyjęcie przedmiotowego obiektu do użytkowania. W potwierdzeniu tym wpisano następujące parametry obiektu: powierzchnia zabudowy 338,5 m2 (z tarasami), 274,6 m2 (bez tarasów), pow. całkowita: 962,1 m2 pow. użytkowa: 725,3 m2 i kubatura 2132,0 m3. Natomiast z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego jednorodzinnego sporządzonej w marcu 2021 r. przez mgr inż. arch. P M (uprawnienia bud. [...]) wynika, iż sporny obiekt posiada obecnie posiada kubaturę 2357 m3. Według oświadczenia W M w 2000 r. do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w 2000 r. dobudowana została część stanowiąca dodatkowe wejście do budynku wraz z kuchnią o wymiarach po obrysie 1,85 mx 7,95 m i wysokość ok. 3,20 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]uznał, że rozbudowa ta wraz z innymi robotami wykonanymi w przedmiotowym obiekcie oraz zmiana jego użytkowania (z budynku dwulokalowego na sześciolokalowy) stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego decyzją Urzędu Gminy [...] nr [...]projektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy przedwcześnie zakwalifikował sporne roboty budowlane jako odstępstwo w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane od w/w pozwolenia na budowę. PINB [...] nie podjął bowiem żadnych czynności wyjaśniających odnośnie daty dokonania rzeczonych robót budowlanych, w szczególności w stosunku do daty zgłoszenia obiektu do użytkowania. W M twierdzi bowiem, że dobudowę do budynku mieszkalnego przy ul. [...] zrealizowano samowolnie w 2000 r., a zatem już po przyjęciu obiektu do użytkowania (zaświadczenie z dnia [...]maja 1995 r.). Weryfikacja powyższej okoliczności ma zasadnicze znaczenie przy ocenie, czy dobudowa będzie podlegała trybowi art. 50-51 Prawa budowlanego - w przypadku jej realizacji przed 30 maja 1995 r. czy będzie rozpatrywana w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - jeżeli roboty te wykonano - jak twierdzi skarżący - po tej dacie, ale przed 2001 r. Jednocześnie kwestia zmiany ilości lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] z zaprojektowanych dwóch na sześć (pismo Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r.) może być przedmiotem odrębnego postępowania w ramach nadzoru budowlanego przez organem I instancji w trybie art. 71a Prawa budowlanego, jeżeli nastąpiła po robotach, których legalizacji domaga się skarżący. Jeżeli zaś nastąpiła w tym samym czasie, to zmiany te powinny być łącznie oceniane i legalizowane. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji powinien określić obecny krąg osób dysponujących przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym oraz ustalić datę dokonania rozbudowy tego obiektu, w sprawie której wniósł o wszczęcie postępowania W M pismem z dnia 8 marca 2021 r. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przy tym zakres ten wykracza poza unormowanie art. 136 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sprzeciw od tej decyzji złożył W M, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżącego opisał przebieg sprawy i wskazał, że decyzją z [...] października 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , nie odnosząc się do żadnego z zarzutów odwołania, uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 23 października 2021 r. W M złożył wniosek o sprostowanie i uzupełnienie tej decyzji. Do dnia dzisiejszego wniosek nie został przez [...]WINB rozpoznany. Decyzja z [...] października 2021 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że w decyzji bezzasadnie, niezgodnie z okolicznościami bezspornymi i dowodami w sprawie, powołuje się kwestię rzekomej zmiany liczby lokali w budynku [...]z dwóch na sześć, bo nieprawdą jest, że taka zmiana została fizycznie dokonana, co dowodnie wynika z protokołów kontroli oraz roboty nie polegały na zmianie z 2 na 6 lokali, lecz na przeznaczeniu pomieszczenia garażu na pokój i wykonaniu okna w miejscu bramy wjazdowej, a postępowanie w tym zakresie zostało prawomocnie umorzone decyzją z [...]czerwca 2021 r. W ocenie pełnomocnika skarżącego, powołane przez [...]WINB powody wydania decyzji kasatoryjnej w rzeczywistości nie istnieją. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawą o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), która wprowadziła uproszczone postępowanie legalizacyjne, zmieniono również definicję legalną pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Ma ona zaś kluczowe znaczenie dla prawidłowej interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W brzmieniu przepisów obowiązujących do 19 września 2020 r. obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Aktualne unormowanie powoduje, iż stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest inwestor. Właściciele (użytkownicy wieczystości oraz zarządcy) nieruchomości sąsiednich będą stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy zostanie wskazane, że projektowana inwestycja spowoduje ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich z uwagi na treść przepisów techniczno-budowlanych, w tym w szczególności rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nowa definicja strony, którą jest wyłącznie inwestor, odnosi się do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a więc tym bardziej do postępowania w sprawie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Jest niesporne, wynikające z materiału dowodowego sprawy (mapa inwentaryzacji powykonawczej), że nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością [...] są zabudowane, zatem jakiekolwiek zmiany w budynku mieszkalnym [...] nie powodują ograniczenia możliwości zabudowy nieruchomości sąsiednich. W konsekwencji właściciele nieruchomości sąsiednich, w tym J i K N (gdyby żyli), ani ich następcy prawni, nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym jakichkolwiek zmian budynku/w budynku mieszkalnym [...]. PINB w decyzji z [...] lipca 2021 r. stwierdził, jakie zmiany zostały dokonane w budynku [...] w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1995 r. i ustalił, że inwestorem przybudówki od strony wschodniej budynku oraz przebudowy pomieszczenia garażu na pokój i wykonania okien w miejsce bramy wjazdowej był W M, a roboty zostały wykonane na jego zlecenie w 2000 r. Nie jest zatem zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy stwierdzenie [...]WINB, że PINB nie podjął żadnych czynności wyjaśniających odnośnie daty dokonania rzeczonych robót budowlanych. W materiale sprawy (załącznik do pisma z 23 lipca 2021 r.) znajduje się nadto dowód w postaci oświadczenia W M precyzującego, że jakiekolwiek i wszelkie zmiany na nieruchomości i w budynku mieszkalnym [...], o których mowa w uzasadnieniu decyzji [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2021 r., zostały wykonane w okresie między 14 maja 1992 r. i 3 września 2000 r. na zlecenie poprzedniego właściciela D L, a w okresie między 4 września 2000 r. i 31 grudnia 2000 r. na zlecenie W M i jego żony D R M. Nic też nie stało na przeszkodzie, by [...]WINB zażądał od W M w trybie art. 136 § 1 k.p.a. dostarczenia jeszcze ewentualnie innych dowodów na te okoliczności. Przywołanie przez [...]WINB przepisów art. 50-51 Prawa budowlanego jako usprawiedliwiających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest bezzasadne. Sprawa nieruchomości [...], prowadzona z urzędu od 10 marca 2021 r. na skutek wniosku W M z 8 marca 2021 r., dotyczy zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej stosownie do art. 49f - 49i Prawa budowlanego do zmian budynku [...]wykonanych w okresie do 31 grudnia 2000 r. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że jakiekolwiek zmiany na nieruchomości/budynku/w budynku [...]wykonane do końca 2000 r. podpadają pod nową regulację art. 47f -49i Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że od dnia 19 września 2020 r., normuje on przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Konsekwentnie art. 51 ust. 1 pkt 3 dotyczy wyłącznie przypadków, do których nie stosuje się przepisów o uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Powołanie zatem przez organy art. 50 i 51, w tym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, narusza prawo, lecz nie powoduje, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność wyjaśnienia jeszcze jakichkolwiek okoliczności mających istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na sprzeciw [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, wszystkie orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa,gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną. Możliwości te są dodatkowo ograniczone ze względu na treść art. 138 § 2b k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Przy czym przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Organ odwoławczy, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Zarazem jednak organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. W wyroku 12 marca 2020 r., II OSK 570/20 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. To stanowisko jest podzielane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., II OSK 3880/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19). W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rację ma organ, że w tej sprawie - z uwagi informację o śmierci stron postępowania – J N i K N (właścicieli działki sąsiedniej nr [...]), organ I instancji powinien zweryfikować tę informację i ustalić, czy są znani następcy prawni działki sąsiadującej bezpośrednio z działką, na której usytuowana jest inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania. Obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wynika z art. 10 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, iż wskazane osoby były też stronami postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia [...]czerwca 2020 r. o umorzeniu postępowania. Sąd nie podziela zarzutu podniesionego w sprzeciwie, że zastosowanie w tej sprawie ma art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który w obecnym stanie prawnym w znaczny sposób ogranicza krąg stron postępowania. Przepis ten dotyczy postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, a niniejsze postępowanie przed organami nadzoru budowlanego toczy się w trybie naprawczym (ewentualnie legalizacyjnym). W tym postępowaniu krąg stron ustalany jest na podstawie art. 28 k.p.a., a więc stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek znajduje się w bliskiej odległości do granicy działki nr [...] (w stronę tej granicy nastąpiła jego rozbudowa), zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mają interes prawny, aby brać udział w tym postępowaniu. Istnieje więc konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania. Błędne jest jedynie stwierdzenie organu I instancji, że decyzja w tej sprawie została skierowana do osoby zmarłej, gdyż adresatem decyzji jest W M, a nie wskazane wyżej osoby, które były jedynie stronami tego postępowania. Zasadnie również organ odwoławczy uznał, że ponownego wyjaśnienia wymagają istotne dla sprawy okoliczności, tj. data wykonania robót budowlanych, których dotyczy to postępowanie. Skarżący złożył wniosek z dnia 8 marca 2021 r. o uproszczoną legalizację rozbudowanej wschodniej części budynku na podstawie art. 49f Prawa budowlanego. Z ustaleń organu I instancji wynika, że w pozostałej części budynku również wykonano roboty budowalne, które organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Urzędu Gminy [...] nr [...]z dnia [...]maja 1992 r. Zaświadczeniem z dnia [...]maja 1995 r. organ potwierdził przyjęcie przedmiotowego obiektu do użytkowania. Organ I instancji przyjął, że wszystkie roboty budowlane wykonane w tym budynku stanowią istotne odstępstwo od projektu budowlanego i należy do nich stosować tryb naprawczy (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że ta kwalifikacja jest przedwczesna z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń dotyczących daty wykonania spornych robót budowlanych, w szczególności robót związanych z rozbudową tego budynku w odniesieniu do daty zgłoszenia obiektu do użytkowania. Zgodnie z art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Z przepisu tego wynika, że uproszczona legalizacja dotyczy budowy (rozbudowy, nadbudowy, przebudowy) obiektu budowlanego zrealizowanej samowolnie (na zasadach podobnych jak w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Procedura ta nie dotyczy robót, których legalizacja może nastąpić w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że od dnia 19 września 2020 r. normuje on przypadki inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f. Nie można w związku z tym podzielić poglądu wyrażonego w sprzeciwie, że jakiekolwiek zmiany w przedmiotowym budynku wykonane do końca 2000 r. podpadają pod nową regulację art. 47f - 49i Prawa budowlanego. Zastosowanie tej regulacji (o ile zostanie spełniony warunek upływu 20 lat) jest możliwe tylko w stosunku do samowoli budowlanej, nie zaś do robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, do których legalizacji przewidziany jest tryb naprawczy. W literaturze i orzecznictwie wskazuje się, że w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego może okazać się konieczne prowadzenie dwóch postępowań na innych podstawach prawnych. Na przykład, jeśli część robót stanowi rozbudowę wykonaną bez wymaganego pozwolenia, to niedopuszczalne jest zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 3 i 4 p.bud. do całości obiektu. Wówczas organ powinien zastosować tryb z art. 48 do części rozbudowanej i tryb z art. 51 do części zrealizowanej z odstąpieniem od projektu budowlanego (por.: A. Plucińska-Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz do art. 51, Lex/el i powołane tam orzecznictwo). W wyroku z dnia 27 marca 2014 r., II OSK 2613/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że dla ustalenia czy przedmiotowy obiekt (...) został wybudowany w warunkach istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, kluczowe jest – poza powiązaniem funkcjonalnym – ustalenie także czasu jego realizacji, tj. czy nastąpiła w trakcie trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego, a więc przed formalnym zakończeniem rozbudowy realizowanej na podstawie pozwolenia nr (...). W innym wypadku niecelowe byłoby zastosowanie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o którą został zrealizowany zgodnie z prawem obiekt budowlany. Takie działanie stałoby bowiem w sprzeczności z obowiązującą zasadą wolności budowlanej. Ponadto przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi o istotnym odstąpieniu od "zatwierdzonego projektu budowlanego", do którego może dojść tylko w przypadku trwającego procesu inwestycyjno-budowlanego realizowanego w oparciu o zatwierdzony w pozwoleniu na budowę projekt budowlany. W innym wypadku każda samowolna rozbudowa obiektu budowlanego byłaby traktowana jako zrealizowana z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę. Za taką interpretacją nie przemawiają jednak cele ustawy – Prawa budowlanego, w tym wyrażona w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasada, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie ustalenia wymaga czy rozbudowa będzie podlegała trybowi art. 50-51 Prawa budowlanego - w przypadku jej realizacji przed 30 maja 1995 r., czy będzie rozpatrywana w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane - jeżeli roboty te wykonano - jak twierdzi skarżący - po tej dacie (pięć lat później), ale przed 2001 r. Ustalając datę wykonania tej rozbudowy, organ I instancji oparł się jedynie na oświadczeniu skarżącego, iż roboty przeprowadzono w okresie od 4 września do 31 grudnia 2000 r. Okoliczność ta wymaga dokonania dodatkowych ustaleń potwierdzających twierdzenia W M i zebrania dowodów potwierdzających te ustalenia. Z treści decyzji organu I instancji nie wynika ponadto kiedy zostały wykonane pozostałe roboty, które organ zakwalifikował jako istotne odstępstwo od projektu budowalnego i czy miały one związek z realizacją tego projektu czy też zostały wykonane po 30 maja 1995 r. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału w stron w postepowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe kwestie, Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.