II SA/Ol 89/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. K. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. P. G. (dalej jako: "Strona", "Skarżąca", "Wnioskodawczyni"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia "[...]" r., znak "[...]", w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu 13 lipca 2020 r., Wnioskodawczyni zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – W. M. Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", organ I instancji odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji podano, że podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest fakt posiadania przez K. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.), dalej jako "u.ś.r." Ponadto wskazano, że nie dało się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki Strony, zatem nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ dodał, że znane jest mu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak kwestionowana norma dalej obowiązuje. Od powyższej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r., błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy oraz niezastosowanie przepisu art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak również naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z "[...]" r., znak "[...]", uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przyznało świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 1 listopada 2020 r. na czas nieokreślony oraz odmówiło przyznania ww. świadczenia za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i opisał stan faktyczny sprawy. Dokonując wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazano, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dodano, że jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego - ale tylko za okres od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r. - był fakt uprawnienia K. K. do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego w związku z opieką nad matką, do dnia 31 października 2020 r. Wyjaśniono, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja orzekająca o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, istnieje przeszkoda do przyznania wnioskowanego świadczenia; w przedmiotowej sprawie ta negatywna przesłanka istniała w okresie od momentu złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do dnia 31 października 2020 r., tj. do momentu, w którym uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego wygasło. W piśmie z 4 listopada 2020 r. pełnomocnik Skarżącej wyjaśnił, że nie złożyła ona wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na kolejny okres zasiłkowy. Wobec tego orzeczono jak w sentencji decyzji. W skardze do tutejszego Sądu, Skarżąca – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego w zakresie pkt I.2 decyzji, tj. w jakim nie przyznano Skarżącej przedmiotowego świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego; art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia tego przepisu wskazuje, że osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uznania, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2020 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że celem regulacji art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest uniemożliwienie osobom uprawnionym do równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości zmiany świadczenia. W ocenie Skarżącej zbyt daleko idące jest oczekiwanie organu, aby Wnioskodawczyni o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego, najpierw wniosła o uchylenie decyzji o jego przyznaniu i dopiero po wydaniu takiej decyzji wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organy nie mogły wymagać, aby Skarżąca zrezygnowała z pobierania przyznanego świadczenia, stanowiącego jej jedyne źródło dochodu. Powołano obszernie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące art. 27 ust. 5 oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Organu powinny więc przedsięwziąć takie czynności, aby Strona mogła skorzystać z prawa wyboru. Ostatecznie powołując się na wyrok WSA w Gorzowie z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 60/19, dodano, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek Skarżącej do końca okresu zasiłkowego. W sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ winien dokonać rozliczenia, przez ustalenie na rzecz Skarżącej różnicy między kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego a kwotą przyznaną. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby osoba uprawniona do kilku świadczeń z pomocy społecznej otrzymała świadczenie mniej korzystne, w sytuacji gdy dokonała wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie korzystniejsze. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dodając, że Skarżąca wcześniej nie złożyła wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżąca w skardze wniosła o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, powielając w odpowiedzi na skargę przedmiotowy wniosek. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii uprawnienia Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 lipca 2020 r., a nie jak ustaliło Kolegium - dopiero od dnia 1 listopada 2020 r. Organ odwoławczy odmówił przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 lipca 2020 r. do 31 października 2020 r., uznając, że dopiero 1 listopada 2020 r. przestała istnieć negatywna przesłanka wyłączająca prawo do przedmiotowego świadczenia. Kwestią bezsporną jest, że w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego występowała negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., dlatego nie mogło zostać przyznane Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z dniem 1 lipca 2020 r. Tutejszy Sąd stoi na stanowisku, że w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r., Skarżącej nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres, na który miała ona już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna, tym bardziej, że brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, LEX). Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym Strona posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą ostateczną decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w jego miejsce świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie Skarżącej przysługiwał specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznany ostateczną decyzją z "[...]" r., znak "[...]". Decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. natomiast wprost wynika, że fakt, iż osoba ma przyznane prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Wynika to również z powołanego w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 19 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), gdzie wskazano, że "dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna". Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że Skarżąca – w toku całego postępowania administracyjnego – nie złożyła oświadczenia, że zrezygnuje z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeśli zostanie jej przyznane wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Nie można więc wymagać od organów, aby "domyślały" się one, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie oświadczeniem w sprawie wyboru świadczenia korzystniejszego, tym bardziej, że Strona już na etapie składania wniosku działała przez profesjonalnego pełnomocnika. Skład orzekający tutejszego Sądu w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16 (CBOSA), że organy są związane treścią żądania i niedopuszczalne jest, aby w drodze interpretacji treści żądania strony organ musiał ustalić cel wynikający z treści tego żądania. Stwierdzić więc należy, że organ odwoławczy prawidłowo przyznał Stronie świadczenie pielęgnacyjne od daty, gdy przestała istnieć negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., tym bardziej, że Skarżąca w odpowiedzi na pismo Kolegium, informujące, że jedyną przeszkodą w otrzymaniu wnioskowanego świadczenia jest pobieranie specjalnego zasiłku, oświadczyła, że zakończyła pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego w październiku 2020 r. i nie składała wniosku o to świadczenie na kolejny okres. Nie sposób więc uznać, że Strona została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, wobec czego niezasadny jest również zarzut naruszenia przez organy przepisów procesowych. Tym samym, w ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Dopóki bowiem w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to w świetle przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., nie było możliwe przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że zakaz kumulowania świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyklucza sytuację, w której uprawnionemu przysługiwałoby więcej niż jedno - wybrane przez niego - świadczenie, a więc w istocie wyłącza on możność przyznania osobie uprawnionej dwóch lub większej liczby świadczeń. Także regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy tego, że w przypadku zbiegu roszczeń uprawnionemu przysługuje wyłącznie jedno świadczenie. Z powyższego wprost wynika, że Strona w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. Zatem, nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takiej sytuacji, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest także brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się", tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, która nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu przysługiwania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 stycznia 2020 r, sygn. akt II SA/Ol 995/19 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 67/20, CBOSA). Tym samym prawidłowo Kolegium przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką na okres od 1 listopada 2020 r. na stałe. Dopiero bowiem od tego miesiąca brak było przesłanek negatywnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ z dniem 31 października 2020 r. zakończył się okres zasiłkowy, na który Skarżąca miała przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką. Od tej daty nie występowały więc przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyroku z wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., wymaga zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa jest możliwe po zrzeczeniu się przez Stronę z wcześniej uzyskanego prawa do zasiłku dla opiekuna – zaś w przedmiotowej sprawie – prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając na uwadze fakt, iż Strona nie złożyła oświadczenia o zrzeczeniu się przysługującego prawa do jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, bezpodstawne jest również stanowisko, że organ winien dokonać rozliczenia i wypłacenia różnicy pomiędzy pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym. Ostatecznie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu, która uznana została za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji – zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.