I GSK 1221/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 166/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 sierpnia 2020 r. nr SKO.FD/41.4/94/2020/3060 w przedmiocie zwrotu dotacji do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. III SA/Gl 166/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B.K. (dalej: Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 21 sierpnia 2020 r. SKO.FD/41.4/94/2020/3060 w przedmiocie zwrotu dotacji za rok 2016 niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Uzasadnienie tego orzeczenia zostało udostępnione w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (adres strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Od powyższego wyroku Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869; dalej powoływanej także w skrócie "u.f.p.") poprzez błędną interpretację i w konsekwencji błędne zastosowanie i uznanie, że irracjonalnym jest przyjęcie, że wykorzystanie dotacji na wynagrodzenie dyrektora przedszkola w wysokości 1.034.500 zł stanowiło celowe i oszczędne wydatkowanie środków publicznych, a w konsekwencji nie można uznać wydatków poniesionych na wynagrodzenia dyrektora przedszkola jako poniesionych zgodnie z zasadami określonymi w tym przepisie, podczas gdy prawidłowa i dokładna analiza zgromadzonego materiału dowodowego w powiązaniu z literalnym brzmieniem ust. 1 lit. a) naruszonego przepisu, z którego wynika, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, ale z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, prowadzi do wniosku przeciwnego; przedszkole prowadzone przez Skarżącą utrzymujące się wyłącznie z dotacji, której wartość w przeliczeniu na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola równa wartości wydatkowej na utrzymanie przedszkola gminnego, cieszy się doskonałymi referencjami i prowadzone jest na bardzo wysokim poziomie, znaczenie przekraczającym poziom oferowany przez przedszkola gminne, co pozwala wysnuć wniosek, że środki wydatkowane przez Skarżącą są spożytkowywane w sposób nie tylko celowy, ale i gwarantujący największą efektywność, 2. art. 80 ust 3d pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2020 r. poz. 1327, dalej powoływanej także w skrócie "u.s.o.") w brzmieniu obowiązującym w okresie przekazania dotacji w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo, że ustawa o systemie oświaty pozwala na pokrycie z dotacji wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej przedszkole, jeżeli pełni funkcję dyrektora, a ustawa w brzemieniu obowiązującym w 2016 r. nie przewidywała ograniczeń wysokości tego wynagrodzenia, to dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych przepisów powoduje, że wobec braku ograniczenia wysokości możliwego do wypłaty wynagrodzenia nie sposób mówić, że przeznaczenie nawet znacznej części dotacji na wynagrodzenie oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, co powodować by miało obowiązek zwrotu dotacji, II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku: 1. art. 62 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a to zaniechanie przez przewodniczącego zarządzenia uzupełnienia materiału dowodowego pozwalającego na uznanie, czy decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana zgodnie z prawem, 2. art. 91 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, a to uniemożliwienie wypowiedzenia się Skarżącej osobiście co do zebranych dowodów i materiałów oraz niewydanie stosownego zarządzenia o stawiennictwie strony Skarżącej, co umożliwiłoby dokładniejsze wyjaśnienie sprawy, 3. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a to nieuwzględnienie skargi oraz wydanie orzeczenia oddalającego skargę w całości w przypadku, w którym w dacie wypłaty dotacji na rzecz Skarżącej nie obowiązywały przepisy określające wysokość możliwego do wypłaty wynagrodzenia dyrektorowi przedszkola oraz w sytuacji, w której organ niezgodnie z prawem dokonał ustaleń faktycznych w zakresie "odpowiedniego wynagrodzenia" dyrektora przedszkola, podczas gdy przepisy nie dawały podstawy do ustalenia takiego wynagrodzenia w tamtym czasie, 4. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nakazujące dopuścić jako dowód wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, co spowodowało, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnym materiale dowodowym oraz błędnej subsumpcji przepisów warunkujących uwzględnienie skargi, 5. art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, bez wcześniejszego wypytania Skarżącej na okoliczność co do wysokości kosztów funkcjonowania prowadzonej placówki oraz wydatkowania środków z dotacji, 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z nieprawidłowego ustalenia, że organ podjął wszystkie niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron, podczas gdy organ nie podjął takich czynności, tj. nie gromadził materiału dowodowego oraz nie wypytał Skarżącej na okoliczności wzbudzające wątpliwości, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało przez organy administracyjne w sposób wadliwy, 8. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe skontrolowanie postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organami administracji, pominięcie, względnie błędne odczytanie części dowodów i w efekcie poczynienie błędnego ustalenia, że obowiązki Skarżącej jako dyrektora placówki przedszkolnej są porównywalne z obowiązkami dyrektorów przedszkoli gminnych oraz że zasady kształtowania wynagrodzenia skarżącej są bezzasadne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z dotacji mogło być finansowane wynagrodzenie dyrektora przedszkola. Przepisy ustawy o systemie oświaty w 2016 r. nie przewidywały ograniczeń jego wysokości. W uzasadnieniu wyroku nie wskazano na żadną regulację, z której wynikałoby takie ograniczenie. Tym samym Sąd naruszył art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Nie wskazał bowiem podstawy prawnej, która kreowałaby niezgodność wykorzystania dotacji. Wobec braku takiego ograniczenia, w tym przyjętego na poziomie 250% średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nawet znacznej części dotacji na wynagrodzenie oznacza wykorzystanie dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem, co powodować by mogło obowiązek zwrotu dotacji. Bez znaczenia dla sprawy jest to, jakie były przeciętne wynagrodzenia dyrektora największego przedszkola gminnego. Skarżąca prowadzi przedszkole na bardzo wysokim poziomie, a zakres jej obowiązków znacząco odbiega od obowiązków dyrektorów innych placówek. Okoliczności te mogłyby zostać ustalone przez organy, ale nie został uwzględniony wniosek o przesłuchanie Skarżącej. Także Sąd nie wezwał jej na rozprawę, podczas której mógłby ją przesłuchać. Nie został zgromadzony w sprawie kompletny materiał dowodowy i nie ustalono zakresu działalności przedszkola. Twierdzenia, jakoby kompetencje dyrektorów innych placówek i Skarżącej były jednakowe są gołosłowne i nie zostały poprzedzone szczegółową analizą faktycznie wykonywanych obowiązków Skarżącej jako prowadzącej placówkę i dyrektora. Wynagrodzenie pobierała na podstawie rocznego planu działania i nie było ono wynagrodzeniem miesięcznym. W przekonaniu Skarżącej, Sąd utrzymał wyrokiem w mocy decyzję wydaną bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja powinna być uchylona jako wydana z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Organ podniósł, że w roku 2016 z dotacji oświatowej można było finansować wynagrodzenie dyrektora przedszkola, ale powinno ono być wypłacone za pracę faktycznie wykonaną i dostosowane do zakresu realizowanych zadań. Wysokość pobranego wynagrodzenia podlegała kontroli organu dotującego. W złożonym w toku postępowania oświadczeniu Skarżąca nie wykazała, aby zakres jej obowiązków różnił się od zadań innych dyrektorów przedszkoli prowadzących przez organ dotujący. Pobrane wynagrodzenie było rażąco nadmierne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu podstaw nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., przez co w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Ta natomiast nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., choć ich konstrukcja nie w pełni odpowiadała wymaganiom wynikającym z przepisów art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzały zasadniczo do wykazania, że okoliczności faktyczne nie zostały prawidłowo ustalone i nie zgromadzono dostatecznego materiału dowodowego, w tym zaniechano przeprowadzenia pewnych dowodów. Natomiast zarzuty materialnoprawne zmierzały do wykazania, że bezpodstawnie stwierdzono wobec Skarżącej wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji oświatowej pobranej w formie wynagrodzenia dla osoby prowadzącej przedszkole pełniącej funkcję dyrektora. Do sformułowania skutecznego zrzutu proceduralnego nie wystarczy powołać się na przepisy prawa o takim charakterze. Jak bowiem wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy także wykazać, co jest elementem konstrukcyjnym zarzutu kasacyjnego, jaki wpływ zarzucane uchybienie mogło mieć na wynik sprawy, który musi dać się zakwalifikować jako istotny, przemawiający za tym, że rozstrzygnięcie wyroku powinno być inne. Przy czym, zarzucanych uchybień powinien dopuścić się Sąd pierwszej instancji, ponieważ w myśl art. 173 § 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty te powinny zatem przede wszystkim dotyczyć sposobu procedowania Sądu pierwszej instancji, w tym sposobu wywiązania się z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a nie organu administracji publicznej. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, który wymaga przedstawienia czytelnie sformułowanych wypowiedzi odpowiadających wymaganiom prawnym, ponieważ jego skuteczność uzależnione zostało przez ustawodawcę od treści, w tym prawidłowości sformułowanych zarzutów opartych na trafnych, odpowiednio zidentyfikowanych, podstawach kasacyjnych oraz ich należytym uzasadnieniu. Z obowiązków tych autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się prawidłowo, ponieważ niektóre z zarzutów proceduralnych powyższych wymagań nie spełniły. Sąd pierwszej instancji nie naruszył uprawnień procesowych Skarżącej określonych w p.p.s.a. i nie pozbawił jej możliwości wzięcia udziału w rozprawie. Pełnomocnik Skarżącej został zawiadomiony o terminie rozprawy wyznaczonej na 12 stycznia 2022 r. Oboje mieli zatem możliwość wzięcia w niej udziału. Nie wykazano w skardze kasacyjnej celu i potrzeby zastosowania przez Sąd pierwszej instancji dyspozytywnego przepisu art. 91 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika. Decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do sądu. Strona postępowania sądowego mogła dobrowolnie stawić się na rozprawie, o której została zawiadomiona, w celu osobistego zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie (por. art. 106 § 2 i art. 108 p.p.s.a.). Nieobecność na rozprawie prawidłowo zawiadomionej strony oznacza, że domyślnie zrzekła się udziału w niej i zgodziła się na rozpoznanie sprawy pod jej nieobecność. Jak wynika z art. 107 p.p.s.a., nieobecność strony prawidłowo zawiadomionej nie wstrzymuje rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, w tym tego, aby Skarżąca została w postępowaniu przez Sądem pierwszej instancji pozbawiona możności obrony swych praw (zob. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wykazano także wpływu naruszenia przez organ, a nie Sąd pierwszej instancji, art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy administracyjnej, aby zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (por. uchwałę NSA o sygn. akt FPS 6/04), uwzględnienie naruszenia mogącego stanowić podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Inną zupełnie kwestią jest brak zarzutów kasacyjnych w tym zakresie, co w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. wyłącza możliwość kontroli tych zagadnień przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie innym, niż mieszczący się w dyspozycji art. 183 § 2 i art. 189 p.p.s.a. Tylko na marginesie zauważyć należy, że Skarżąca nie została w toku postępowania pozbawiona możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, który zasadniczo został zgromadzony podczas kontroli przeprowadzonej w przedszkolu. Nie wskazano natomiast, jakie dowody chciano przedstawić organowi, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Dowodów takich do skargi bowiem nie dołączono. Nie wykazano również, jakie istotne dla sprawy dowody nie zostały przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego, które mogłyby świadczyć o naruszeniu art. 75 § 1 k.p.a., ani tego, na czym polegała wadliwość postępowania wyjaśniającego, która doprowadziła do uchybienia dyspozycji przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., których to naruszeń Sąd pierwszej instancji miał nie dostrzec. Zarzucając naruszenie przez sąd administracyjny wymienionych przepisów autor skargi kasacyjnej powinien mieć na uwadze, że sąd administracyjny nie prowadzi autonomicznego (własnego) postępowania dowodowego w celu zgromadzenia lub uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej. W myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, tj. akt, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego była ocena, czy organy wywiązały się prawidłowo z obowiązków proceduralnych i zgromadziły materiał dowody, który był wystarczający do ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i rozstrzygnięcia sprawy, a ustaleń faktycznych dokonały po rozpatrzeniu wszystkich zgromadzonych dowodów (por. wyrok NSA o sygn. akt III OSK 2515/24). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Sąd pierwszej instancji nie dysponował kompletnymi aktami administracyjnymi, a pomimo tego wydał wyrok, co jednak wymagałoby sformułowania zarzutu kasacyjnego opartego na innej podstawie prawnej, aniżeli naruszeniu art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., które w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie miały zastosowania. Sąd administracyjny obowiązany był jedynie ocenić, czy w toku postępowania zapewniono należytą realizację powołanych przepisów k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy zakresu działalności przedszkola, które prowadziła, obowiązków jakie na niej ciążyły w związku z pełnioną funkcją prowadzącego przedszkole, poprzestając na uznaniu ustaleń organów za prawidłowe. Twierdzenia w tym zakresie uznała za gołosłowne. Miało to świadczyć o tym, że Sąd nie podjął wszelkich niezbędnych czynności dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym "nie wypytał jej na okoliczności wzbudzające wątpliwości". Stanowisko Skarżącej nie uwzględnia jednak kontrolnej funkcji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W obowiązującym modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne w sprawie, a nie na sądzie administracyjnym, jak zdaje się mylnie zakładać autor skargi kasacyjnej. Sąd administracyjny ma zadanie ocenić, czy ustalenia te są prawidłowe, odpowiadają zasadzie prawdy obiektywnej i czy oparto je na dostatecznym materiale dowodowym. W żadnym razie sąd administracyjny nie mógł przeprowadzić dowodu z przesłuchania Skarżącej. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca dopuścił tylko możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, a poza tym postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym obejmuje tylko fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.). W pozostałym zakresie sąd analizuje dokumenty zgromadzone w aktach sprawy administracyjnej. Niewątpliwie obowiązkiem organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych, do których zastosowanie znajdą określone regulacje materialnoprawne. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może bowiem prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Niezbędne do tego jest zgromadzenie odpowiedniego materiału dowodowego, który należy poddać wszechstronnej ocenie. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Strona postępowania administracyjnego nie jest jednak zwolniona z obowiązku współdziałania z organem prowadzącym postępowanie, a zobowiązują ją do tego, poza zwykłą dbałością o własne interesy, przepisy art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Dlatego jeżeli strona jest w posiadaniu dowodu, którego przedmiotem może być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, powinna go przedstawić organowi administracji publicznej przed wydaniem decyzji, a nie biernie oczekiwać na zakończenie postępowania i ograniczać się wyłącznie do polemiki z działaniami organu. Wszak to Skarżąca decydowała o sposobie wydatkowania środków z dotacji, a więc powinna dysponować niezbędną dokumentacją potwierdzającą zasadność i celowość danych wydatków. Zauważyć również należy, że w toku postępowania administracyjnego nie ma konieczności przesłuchania strony, ponieważ w myśl art. 86 k.p.a. dowód taki można przeprowadzić, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona może natomiast w toku postępowania składać organowi wyjaśnienia i przedkładać inne dowody, ale jej aktywność procesowa nie powinna ograniczać się wyłącznie do roli recenzenta podjętych przez organ działań. Skarżąca miała możliwość wniesienia uwag i zastrzeżeń przede wszystkim do przedstawionego jej sprawozdania (protokołu) z kontroli. Skoro chciała wykazać, jaki faktycznie realizowała zakres zadań pełniąc funkcję dyrektora przedszkola, w szczególności w kontekście czasochłonności, zaangażowania, pomysłowości, innowacyjności, ilości i jakości realizowanych zadań itp., które powinny mieć odzwierciedlenie w wysokości pobranego wynagrodzenia, w tym na tle zakresu obowiązków i wynagrodzeń dyrektorów gminnych przedszkoli, do których odwołano się w uzasadniony sposób z uwagi na prowadzenie tożsamej działalności, które miały być inne (węższe) niż realizowane przez nią, powinna przedstawić organowi stosowne dowody w tym zakresie. W przeciwnym razie to nie stanowisko Sądu pierwszej instancji i organów zasługiwało na uznanie za gołosłowne, ale prezentowane przez Skarżącą, która nie była w stanie wykazać, czym faktycznie się zajmowała. Wbrew sugestiom wyrażonym w skardze kasacyjnej, możliwości takie zostały jej przez organ pierwszej instancji zapewnione, ale z nich nie skorzystała pomimo, że wyjaśnienie, czym faktycznie się zajmowała i w jaki sposób wyceniała swoją pracę, pozostawały wyłącznie w jej gestii. Nie mogła zatem skutecznie zarzucić organowi, że nie wykazał takich okoliczności, ponieważ nie współdziałała z organem w tym zakresie. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby doszło do uchybienia w toku postępowania administracyjnego dyspozycji art. 80 k.p.a., którego Sąd pierwszej instancji miał nie dostrzec. Ocena dowodów to proces myślowy, który powinien być oparty o zasady logicznego rozumowania. Nie wskazano jednak, które z zebranych dowodów zostały ocenione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, w tym w jakim zakresie wyrażone oceny były nielogiczne i nierzeczowe. O naruszeniu tego unormowania nie mógł świadczyć brak "wcześniejszego wypytania skarżącej na okoliczność co do wysokości kosztów funkcjonowania placówki prowadzonej przez skarżącą oraz wydatkowania środków z dotacji", ponieważ zagadnienie to nie łączy się z oceną dowodów, lecz co najwyżej nawiązuje do zagadnień dotyczących gromadzenia dowodów, a więc całkowicie innych uregulowań prawnych. Nie wykazano także w skardze kasacyjnej, w jaki sposób, ze skutkiem dla wyniku sprawy, miało dojść do naruszenia przez Przewodniczącego Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach art. 62 p.p.s.a., w szczególności których dowodów, z którymi miały do czynienia organy i na podstawie których poczyniły ustalenia faktyczne w sprawie, nie przekazano do sądu wraz ze skargą w trybie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zarzut ten wydaje się całkowicie pomijać dyspozycje przepisów art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. Niemożliwe okazało się rozpoznanie sformułowanego w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzutu "utrzymania wyrokiem w mocy decyzji wydanej bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a.". Nie dość, że nie został on wymieniony w podstawach kasacyjnych, to Skarżąca wydaje się nie dostrzegać powołanych w decyzjach przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięć administracyjnych, zaś sformułowane żądanie "uchylenia decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów prawa" ignoruje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast jako bezzasadny uznano sformułowany w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części) poprzez jego niezastosowanie, skoro rozstrzygnięcie wyroku odpowiada dyspozycji tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., określającego zasadę praworządności (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), który w swej treści odnosi się do braku podstawy prawnej określającej wysokość wynagrodzenia dyrektora przedszkola, skoro nie został połączony z odpowiednimi przepisami k.p.a. odnoszącymi się do materii nieważności decyzji administracyjnej, powinien być rozpoznany jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Regulacja ta ma bowiem charakter ustrojowy, a jej źródło stanowi art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Niemniej, takie przekwalifikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w graniach wytycznych zawartych w uchwale o sygn. akt I OPS 10/09, uniemożliwiła jego konstrukcja i brak stosownego uzasadnienia. Podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji wynikała z powołanych w decyzjach przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o systemie oświaty, a faktyczny spór między stronami dotyczył sposobu wykładni przepisów i ich prawidłowego zastosowania, a nie braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej. Oba wymienione przepisy (art. 151 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a.) nie były natomiast odpowiednie do podważenia ustaleń faktycznych, także w kwestii "odpowiedniego wynagrodzenia". Powodem uznania przez organy, że pobrane z dotacji oświatowej środki w celu sfinansowania wynagrodzenia Skarżącej, nie były przepisy limitujące wysokość wynagrodzenia, ale to, że pobrane w określonej kwocie środki nie stanowiły wynagrodzenia za pracę. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że autor skargi kasacyjnej nie zdołał zakwestionować ocenionych przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe ustaleń faktycznych organów. Z tych zaś wynikało, że w okresie, którego dotyczy skarga kasacyjna, Skarżąca pobrała na rok 2016 dotację oświatową w łącznej wysokości 1.723.674,59 zł na działalność prowadzonego przez siebie przedszkola publicznego, w którym pełniła funkcję dyrektora. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że z pobranej dotacji sfinansowała pobierane przez siebie wynagrodzenie, łącznie w roku 2016 w wysokości 1.034.500 zł. Organy uznały, że wynagrodzenie za pełnioną funkcję dyrektora przedszkola można było sfinansować z dotacji oświatowej, stosownie do art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., ale pobraną należność oceniono jako rażąco wysoką, niespełniającą kryteriów do uznania jej za wynagrodzenie w rozumieniu tego przepisu. Przeznaczenie dotacji oświatowej w tak znacznej kwocie na wynagrodzenie dyrektora przedszkola uznano za sprzeczne z celem dotacji. Przyjęto, że wynagrodzenie to nie powinno znacząco odbiegać do wynagrodzenia dyrektorów przedszkoli prowadzonych przez Gminę, które w 2016 r., w podobnej wielkości placówce, wynosiło maksymalnie 5.919,80 zł. Ostatecznie kwotę, jaką uznano za możliwą do sfinansowania z dotacji oświatowej, przyjęto w wysokości 12.500,93 zł miesięcznie i 150.011,16 zł w skali roku, jako wartość odpowiadającą 2,5 krotności średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, ponieważ takie ograniczenie wprowadzono do ustawy o systemie oświaty od 2018 r. Różnicę w wysokości 884.488,84 zł uznano za dotację wydatkowaną niezgodnie z przeznaczeniem. Zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły regulacji dwóch aktów prawnych: art. 44 ust. 3 pkt 1 i art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 80 ust 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., tyle że nie powiązano ich z jakimkolwiek przepisem regulującym postępowanie przed sądem administracyjnym. Powołane przepisy kolejno stanowiły: - art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. - wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, - art.    252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. - dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 - art.    80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. - dotacje, o których mowa w ust. 2, 2b, 2c i 3-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. W okolicznościach sprawy najistotniejszą kwestią pozostawało wyjaśnienie, co mieściło się w pojęciu wynagrodzenia, o którym mowa w art. 80 ust 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. Nie było bowiem między stronami sporu co do tego, że samo wynagrodzenie dyrektora przedszkola mogło być sfinansowane z dotacji oświatowej, a formalne ograniczenie jego wysokości pojawiło się w ustawie dopiero od 1 stycznia 2018 r. Skarżąca upatrywała wadliwości wyroku i decyzji w tym, że Sąd uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcie organów ograniczające wartość możliwego do sfinansowania z dotacji oświatowej pobranego przez nią wynagrodzenia, choć w 2016 ograniczenie takie nie obowiązywało, przez co pobranych środków nie można było zakwalifikować jako wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Uważała, że ustawa o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w 2016 r. nie określała żadnego takiego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia powołanego przepisu (błędu subsumpcji), a w konsekwencji nie naruszono także art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii nie zostało wprawdzie szczegółowo umotywowane, ale w świetle art. 184 p.p.s.a. i braku zarzutu kasacyjnego opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można było uznać, także w zakresie podniesionym w skardze kasacyjnej podważającej celowość odwołania się do wysokości wynagrodzenia Prezydenta RP, że okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nadmiernie starała się przekierować uwagę na ograniczenie wysokości wynagrodzenia, jakie mogło być sfinansowane z dotacji oświatowej. Zabieg ten pomijał podstawową kwestię, która była szczegółowo analizowana przez organy. Zasadnicze znaczenie miało bowiem pojęcie "wynagrodzenia", którym ustawodawca posłużył się w art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. oraz charakter udzielonej dotacji. Sąd pierwszej instancji te zagadnienia ocenił prawidłowo. Trafnie wskazano, że dotacja oświatowa ma charakter podmiotowo-celowy, ponieważ określone podmioty otrzymują ją na sfinansowanie realizacji określonych zadań (por. wyroki NSA o sygn. akt I GSK 1385/21, I GSK 1071/21, I GSK 371/18). Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że mogła być ona przeznaczona na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności przedszkola. Wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, pełniącej funkcję dyrektora szkoły, wymieniono jako jeden z licznych wydatków, ale nie można mu było przypisać charakteru priorytetowego i dominującego. Dotacja związana jest bowiem z uczniem i ma służyć przede wszystkim celom kształcenia i opieki. Ponieważ dotacja ta pochodzi ze środków publicznych nie mogła być wydatkowana dowolnie. Z uwagi na dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (przepisy ustawy stosuje się do innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami) należało przy wydatkowaniu tych środków uwzględnić wymagania wynikające z art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p.; wydatki powinny być zatem dokonywane w sposób celowy i oszczędny. Powinny być więc powiązane z działalnością przedszkola i realizacją zadań organu prowadzącego. Bez znaczenia natomiast dla sprawy było to, czy zostało ono określone miesięcznie, czy rocznie, na co wskazano w skardze kasacyjnej. Skarżąca w każdym razie powinna zadbać o właściwe udokumentowanie wszelkich zdarzeń, które miały wpływ na wysokość przyznanego sobie i sfinansowanego z dotacji oświatowej wynagrodzenia. Obowiązki takie wynikały tak z przepisów ustawy o systemie oświaty, jak i finansach publicznych. Dane niezbędne do oceny prawidłowości wykorzystania dotacji powinny wynikać z dokumentacji organizacyjnej, przebiegu nauczania i finansowej przedszkola (por. wyrok NSA o sygn. akt I GSK 1385/21). Podkreślić należy, że organy nie zakwestionowały wynagrodzenia Skarżącej jako takiego, ale uczyniły to z uwagi na to, że zostało ono w takiej wysokości sfinansowane z dotacji oświatowej. Skarżąca nie wykazała zaś w toku postępowania, pomimo kierowanych do niej wezwań, że odpowiadało ono wymiarowi realizowanych przez nią, jako dyrektor przedszkola, zadań, których zakres istotnie różnił się od obowiązków dyrektorów przedszkoli gminnych. Ponieważ okoliczności tych nie wykazała, to nie było podstawy do uznania, że mogło ono być w takiej kwocie (wielokrotnie przekraczającej wynagrodzenie dyrektora przedszkola gminnego) w całości sfinansowane z dotacji oświatowej, w sposób całkowicie dowolny i bez jakiegokolwiek ograniczenia. Łączna wartość pobrana pod tym tytułem świadczenia bardziej odpowiadała bowiem zyskowi z prowadzonej działalności, aniżeli należności za wykonaną pracę, przy czym prowadzenie takiej placówki oświatowej nie stanowi działalności gospodarczej. Celem regulacji art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) u.s.o. było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na wydatkowaniu dotacji oświatowej na cele gospodarcze osoby prowadzącej i czerpaniu zysków z działalności oświatowej sprzecznej z ogólnymi zasadami ustawy o systemie oświaty. Dlatego prawidłowo przyjęto, że z dotacji oświatowej sfinansować można było, także w roku 2016, tylko wynagrodzenie za pracę faktycznie wykonaną przez osobę prowadzącą przedszkole, pełniącą funkcję dyrektora, odpowiadające rodzajowi świadczonej pracy, wymaganym kwalifikacjom oraz zakresowi realizowanych zadań, czyli ilości i jakości świadczonej pracy na stanowisku dyrektora przedszkola. W takich okolicznościach, w granicach uprawnień kontrolnych określonych w art. 80 ust. 3e u.s.o., organy obowiązane były określić, w jakiej kwocie pobrane przez Skarżącą świadczenie ocenić należało za wynagrodzenie, które można było uznać jako należne i możliwe do sfinansowania z dotacji oświatowej, a w jakiej (pozostałej) części należało je zakwalifikować jako dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. W tym zakresie nie sformułowano w skardze kasacyjnej skutecznych zarzutów proceduralnych poza ograniczeniem się do eksponowania tezy o braku podstawy prawnej do ograniczenia wysokości wynagrodzenia. Podstawy takie były jednak wyrażone w przepisach art. 80 ust. 3d pkt 1 lit. a) i art. 80 ust. 3e u.s.o. i wymagały skoncentrowania interpretacji na pojęciu wykorzystania dotacji oświatowej na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, przy uwzględnieniu nie tylko kryteriów wykładni językowej, ale także celowościowej i funkcjonalnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko Sądu pierwszej instancji akceptujące ustalenia organu w tym zakresie i przyjmujące, że wynagrodzenie Skarżącej nie powinno odbiegać od wysokości wynagrodzeń dyrektorów samorządowych przedszkoli, nie naruszało żadnych z powołanych w zarzutach kasacyjnych przepisów. Co więcej, ostatecznie przyjęto z korzyścią dla Skarżącej możliwość sfinansowania z dotacji oświatowej pobranego przez nią wynagrodzenia w jeszcze większej kwocie, aniżeli maksymalne wynagrodzenie dyrektora przedszkola gminnego w kwocie 5.919,80 zł miesięcznie. Przyjęto je bowiem w wysokości 12.500,93 zł miesięcznie i 150.011,16 zł w skali roku, co z kolei, skoro nie stwierdzono naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, objęte było ochroną prawną wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. przewidującą, że sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 80 ust 3d pkt 1 lit. a) u.s.o., to w konsekwencji nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Prawidłowo uznano, że należność przekraczająca kwotę 150.011,16 zł stanowiła w rozumieniu tego przepisu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem i podlega ona obowiązkowi zwrotu do budżetu gminy wraz z odsetkami. Z podanych względów skarga kasacyjna została na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalona.